Celé znenie dokumentu ako aj dátový súbor nájdete na konci pod poznámkami pod čiarou.
Rada pre rozpočtovú zodpovednosť (RRZ) je povinná v zmysle § 30aa, ods. 16 zákona č. 523/2004 Z.z. o rozpočtových pravidlách verejnej správy (ďalej len „zákon“) vypočítať limit verejných výdavkov, ak v roku konania volieb do Národnej rady Slovenskej republiky (NR SR) nebolo schválené programové vyhlásenie vlády a vyslovená dôvera vláde do 30. septembra po voľbách do NR SR[1]. Tento limit nepodlieha schvaľovaniu NR SR, ani jej výbormi. Jeho účelom je indikovať novej vláde, ktorá vznikne po voľbách do NR SR, sumy limitu verejných výdavkov na celé jej volebné obdobie.
Tento výpočet obsahuje najaktuálnejšie makroekonomické a daňové predpoklady a môže slúžiť ako indikácia na účely prípravy nového návrhu[2] rozpočtu verejnej správy na roky 2024 až 2026. Pri výpočte indikatívneho limitu verejných výdavkov RRZ postupovala podľa požiadaviek zákona na základe metodiky[3] dohodnutej s Ministerstvom financií Slovenskej republiky (MF SR) dňa 21. decembra 2022.
Postup výpočtu indikatívneho limitu verejných výdavkov
Východiskom výpočtu indikatívnych limitov je základný scenár vývoja príjmov a výdavkov verejnej správy zostavený na obdobie 50 rokov vychádzajúci z odhadovaného salda verejnej správy v roku 2023 a platnej legislatívy pred parlamentnými voľbami, ktoré sa konali dňa 30. septembra 2023.
Základný scenár slúži na to, aby sa určila plánovaná hodnota štrukturálneho salda[4], z ktorej vychádza výpočet limitu na jednotlivé roky. Hodnota ukazovateľa dlhodobej udržateľnosti následne určuje aktuálnu rizikovosť verejných financií a na základe nej sa stanoví požadované[5] zlepšenie štrukturálneho salda v nasledujúcich rokoch. Tým sa zabezpečí prepojenie limitu verejných výdavkov s dlhodobou udržateľnosťou verejných financií.
Základný scenár z roku 2023 a ukazovateľ dlhodobej udržateľnosti
Základný scenár vývoja verejných financií RRZ zostavila v októbri 2023 na základe najaktuálnejších prognóz (predpoklady jeho zostavenia a bilancia príjmov). V roku 2023 Rada odhaduje deficit verejnej správy vo výške 5,8 % HDP, čo v štrukturálnom vyjadrení predstavuje 4,2 % HDP (Tab 1). V ďalších rokoch Rada v základnom scenári (t.j. bez dodatočných opatrení, tzv. NPC scenár) predpokladá postupné zhoršovanie štrukturálneho deficitu na 5,4 % HDP v roku 2024, 6,1 % HDP v roku 2025 a 6,4 % HDP v rokoch 2026 a 2027[6]. Tento vývoj je základom pre výpočet indikatívneho limitu verejných výdavkov na roky 2024 až 2027. Ukazovateľ dlhodobej udržateľnosti dosahuje v tomto scenári hodnotu 7,2 % HDP[7], čo predstavuje vysoké riziká spojené s dlhodobou udržateľnosťou verejných financií.
Výpočet limitu verejných výdavkov na roky 2024 až 2027
Pri stanovení hodnoty plánovaného štrukturálneho salda, ktoré je východiskom pre výpočet limitu verejných výdavkov, sa berie do úvahy (Tab 2):
- miera rizika dlhodobej udržateľnosti verejných financií a
- niektoré sankcie dlhovej brzdy.
Riziká spojené s dlhodobou udržateľnosťou sú na základe základného scenára vysoké na celom horizonte výpočtu, čo znamená, že pre všetky roky, na ktoré je počítaný indikatívny limit, platí požiadavka na zlepšenie štrukturálneho salda voči základnému scenáru o 0,5 % HDP ročne. Aj po dosiahnutí uvedenej konsolidácie by sa dlhodobá udržateľnosť na konci roku 2027 nachádzala v pásme vysokého rizika.
Hrubý dlh sa v súčasnosti nachádza nad najvyšším sankčným pásmom, ale z dôvodu 24 mesačnej výnimky, ktorá sa spustí po očakávanom schválení programového vyhlásenia novej vlády, sa najprísnejšie sankcie dlhovej brzdy neuplatnia, a tak neovplyvnia výpočet indikatívnych limitov. Prípadné sankcie spojené s výškou hrubého dlhu po ukončení 24 mesačnej výnimky (týkajúce sa rokov 2026 a 2027), ešte v súčasnosti nie je možné presne určiť[8], a preto sa do výpočtu plánovaného štrukturálneho salda nezohľadňujú. Ich prípadné vplyvy budú predmetom aktualizácie limitu verejných výdavkov v príslušnom období.
Na základe stanoveného plánovaného štrukturálneho salda v rokoch 2024 až 2027, údajov RRZ a údajov z MF SR za roky 2024 až 2026 Rada vypočítala limit verejných výdavkov na roky 2024 až 2027 (Tab 3)[9].
Ďalší postup ohľadom limitu verejných výdavkov
RRZ do 30 dní od schválenia programového vyhlásenia vlády a vyslovení dôvery vláde v NR SR zverejní správu o dlhodobej udržateľnosti[11], ktorej súčasťou bude základný scenár vývoja verejných financií. Následne do ďalších 30 dní, t.j. do 60 dní od schválenia programového vyhlásenia vlády a vyslovení dôvery vláde[12], RRZ vypočíta zo základného scenára limity verejných výdavkov na roky 2024 až 2027[13] a predloží ich na rokovanie NR SR. NR SR ich schvaľuje všeobecne záväzným uznesením. Nové sumy limitov vstúpia do platnosti po ich schválení NR SR, pričom dovtedy platia sumy limitu schválené 1. februára 2023 (Box 1). Keďže koncom roku 2023 zároveň dôjde k ukončeniu platnosti všeobecnej únikovej doložky[14], ktorá v čase jej trvania zbavuje vládu povinnosti zosúladiť rozpočet verejnej správy s výdavkovými limitmi, vláda bude povinná zosúladiť rozpočet verejnej správy s platným limitom verejných výdavkov.
Výsledné hodnoty limitu, ktoré RRZ predloží na rokovanie NR SR, sa môžu od indikatívneho výpočtu uvedeného v tomto materiáli líšiť najmä z nasledovných dôvodov:
- RRZ predpokladá, že ešte pred výpočtom dôjde k uskutočneniu zasadnutí Výboru pre makroekonomické prognózy a Výboru pre daňové prognózy, ktoré zaktualizujú svoje prognózy na základe realistickejších predpokladov o vývoji verejných financií v porovnaní s prognózou zo septembra 2023 (konsolidácia podľa požiadaviek limitu verejných výdavkov, namiesto vyrovnaného rozpočtu). Tieto prognózy výborov by sa v prípade ich včasného schválenia stali základom pre zostavenie základného scenára a výpočtu limitu verejných výdavkov.
- Strednodobý odhad vývoja verejných financií pre základný scenár môže byť ovplyvnený aj aktuálnym vývojom verejných financií (dostupnosť novších údajov z finančných výkazov), ako aj novšími informáciami, ktoré v čase indikatívneho výpočtu neboli známe. Môže ísť napríklad o aktualizáciu predpokladov, ktoré na účely výpočtu limitu poskytuje MF SR, resp. spresnenie údajov za rok 2027, ktoré boli pri indikatívnom výpočte použité z odhadu RRZ z dôvodu chýbajúcich vstupov od MF SR.
- Zoznam opatrení zahrnutých v základnom scenári by mal reflektovať stav legislatívy a rozhodnutí vlády v čase nástupu novej vlády. Výpočet indikatívneho limitu verejných výdavkov vychádzal zo stavu legislatívy a rozhodnutí vlády z konca septembra 2023, pričom v priebehu októbra sa ešte uskutočnili viaceré zasadnutia vlády.
Box 1: Vývoj od schválenia výdavkových limitov NR SR
Limity verejných výdavkov, ktoré predstavujú hlavný rozpočtový nástroj na zabezpečenie dlhodobej udržateľnosti verejných financií, RRZ prvýkrát vypočítala v decembri 2022 na obdobie rokov 2023 až 2025 a boli schválené uznesením NR SR č. 1964 zo dňa 1. februára 2023 (sumy limitu sú uvedené v Tab 4).
Následne RRZ v zákonnom termíne do 30. júna 2023 zverejnila aktualizáciu platných limitov, ktorá zahŕňala odhadované vplyvy legislatívnych zmien ovplyvňujúcich príjmy verejnej správy alebo dlhodobú udržateľnosť verejných financií a platné sankcie dlhovej brzdy. Súčasťou aktualizácie bol aj výpočet limitu verejných výdavkov na rok 2026. K nadobudnutiu platnosti aktualizovaného limitu bolo potrebné jeho schválenie dvomi výbormi NR SR – Výboru pre financie a rozpočet a Výboru pre hospodárske záležitosti. Nakoľko však aktualizáciu schválil iba Výbor pre hospodárske záležitosti, aktualizovaný limit nebol uvedený do platnosti. Vplyvy legislatívnych zmien na príjmy alebo dlhodobú udržateľnosť sa tak zohľadnia až pri vyhodnotení plnenia limitu.
V súčasnosti je platný pôvodný, neaktualizovaný limit schválený NR SR z 1. februára 2023.
Keďže 30. septembra 2023 sa uskutočnili voľby do NR SR, RRZ v októbri 2023 vypočítala indikatívny limit verejných výdavkov na roky 2024 až 2027, ktorého účelom je indikovať novej vláde sumy limitu verejných výdavkov. Po schválení programového vyhlásenia vlády a vyslovení dôvery vláde RRZ opäť vypočíta riadny limit verejných výdavkov, ktorý bude podliehať schváleniu NR SR.
Indikatívny limit verejných výdavkov je v rokoch 2024 a 2025 vyšší v porovnaní s aktualizovaným limitom (bez vplyvu zohľadnenia sankcie vyrovnaného rozpočtu a po zahrnutí vplyvu bilančných výdavkov) o 641 mil. resp. 921 mil. eur. Nárast vysvetľujú dodatočné výdavky z opatrení prijatých v priebehu roku 2023 (napríklad obedy zadarmo, dofinancovanie ambulancií, zvýšené náklady na lieky, novela školského zákona, podpora vedy a výskumu), ktorých odhadované negatívne vplyvy na štrukturálne saldo vo výške 0,7 mld. eur v roku 2024 a 1,0 mld. eur v roku 2025 neboli kompenzované, keďže vláda v čase aktivovanej všeobecnej únikovej doložky nemala povinnosť zosúladiť rozpočet verejnej správy s platným limitom verejných výdavkov.
[1] RRZ by pri striktnom gramatickom výklade zákona nemusela vypočítať indikatívny limit verejných výdavkov, nakoľko zákon určuje túto povinnosť v prípade neschválenia programového vyhlásenia vlády a vyslovenia dôvery vláde do 30. septembra po voľbách do národnej rady a voľby sa konali presne 30. septembra 2023. V tomto prípade však vzhľadom na účel daného ustanovenia (indikácia limitov pre novú vládu, resp. na prípravu návrhu rozpočtu), ako aj skutočnosť, že vláda schválila návrh rozpočtu verejnej správy na roky 2024 až 2026 s vyrovnaným saldom, ktorý neodporúča schváliť v NR SR, RRZ vypočítala indikatívny limit verejných výdavkov na roky 2024 až 2027.
[2] Vláda schválila Návrh rozpočtu verejnej správy na roky 2024 až 2026 na svojom zasadnutí dňa 11. októbra 2023. Vzhľadom na to, že by podľa nej výrazne ohrozilo hospodárstvo Slovenskej republiky, neodporučila ho schváliť v NR SR.
[3] RRZ, Metodika výpočtu, aktualizácie a hodnotenia plnenia limitov verejných výdavkov z 21. decembra 2022.
[4] Podľa §30aa ods. 6 zákona o rozpočtových pravidlách verejnej správy.
[5] Ukazovateľ dlhodobej udržateľnosti do hodnoty 1 % HDP považuje Rada za miernu odchýlku od dlhodobej udržateľnosti s nízkou mierou rizika. Ukazovateľ vo výške medzi 1 – 5 % HDP predstavuje podľa Rady stredné riziká. Ukazovateľ nad 5 % HDP považuje rada za vysoké riziko pre dlhodobú udržateľnosť verejných financií. Pri vysokom a strednom riziku v súvislosti s dlhodobou udržateľnosťou sa plánovaná hodnota štrukturálneho salda určí tak, aby sa voči základnému scenáru zlepšil ukazovateľ dlhodobej udržateľnosti o 0,5 % HDP a pri nízkom riziku zlepšil ukazovateľ dlhodobej udržateľnosti o 0,25 % HDP. Ak je hospodárenie Slovenskej republiky dlhodobo udržateľné (hodnota ukazovateľa je záporná), RRZ vypočíta hodnotu plánovaného štrukturálneho salda tak, aby ukazovateľ dosahoval v každom roku nulovú hodnotu. Pri výpočte sa zohľadňujú aj aktuálne platné sankcie dlhovej brzdy (čl. 5 a 12 ústavného zákona č. 493/2011 Z.z. o rozpočtovej zodpovednosti).
[6] Zhoršovanie štrukturálneho salda je dôsledkom prirodzeného znižovania podielu spotrebných daní na HDP v prostredí vysokej inflácie, nárastu výdavkov na dôchodky, výdavkov na úroky, ako aj opatreniami prijatými v roku 2023
[7] Ide o predbežný odhad ukazovateľa na účely výpočtu indikatívnych výdavkových limitov.
[8] Napr. ešte nie je jasné, či by sa sankcia vyrovnaného rozpočtu uplatnila už na zostavovanie rozpočtu na rok 2026, alebo až na rozpočet na rok 2027.
[9] V prípade daňových a nedaňových príjmov, ktoré prognózuje VpDP, RRZ vo výpočte použila vlastný odhad, ktorý je totožný s predpokladmi základného scenára. Pre rok 2027 použila RRZ vlastné odhady zo základného scenára vo všetkých položkách, nakoľko údaje poskytnuté MF SR zahŕňali iba roky 2024 až 2026, keďže na tieto roky sa zostavuje aj návrh rozpočtu. Podrobný výpočet aj s označením zdrojových údajov je uvedený v samostatnej prílohe zverejnenej spolu s týmto dokumentom.
[10] V zmysle požiadaviek zákona a platnej metodiky sa pri vyhodnotení plnenia limitu zohľadňujú niektoré transakcie, ktoré sú vo všeobecnosti neutrálne na saldo verejnej správy, ale ovplyvňujú úroveň príjmov a výdavkov spadajúcich pod limit (ide najmä o poistné platené štátom na zdravotné a sociálne poistenie a účelovo určené príjmy z predaja výrobkov, tovarov, služieb a prijatých grantov). Ak by došlo k prekročeniu platného limitu napríklad z dôvodu zvýšenia poistného plateného štátom na zdravotné poistenie, toto by sa v zmysle platnej metodiky nepovažovalo za porušenie limitu, keďže súčasne s navýšením výdavkov došlo v rovnakej miere aj k zvýšeniu príjmov verejnej správy.
[11] V zmysle čl. 4, ods. 1, písm. a) zákona č. 493/2011 Z.z. o rozpočtovej zodpovednosti.
[12] V zmysle § 30aa, ods. 3 zákona č. 523/2004 Z.z. o rozpočtových pravidlách verejnej správy.
[13] Podľa § 30aa, ods. 2, prvej vety zákona č. 523/2004 Z.z.: „Limit verejných výdavkov sa určuje na každý rozpočtový rok príslušného volebného obdobia národnej rady počnúc rokom nasledujúcim po roku, v ktorom bolo schválené programové vyhlásenie vlády a vyslovená dôvera vláde po voľbách do národnej rady.“ Ak by došlo k schváleniu programového vyhlásenia vlády a vyslovení dôvery vláde až v roku 2024, Rada by vypočítala limit verejných výdavkov iba na roky 2025 až 2027. Na rok 2024 by v tom prípade platil aktuálne platný limit.
[14] eur-lex.europa.eu/legal-content/SK/TXT/PDF/?uri=CELEX:52023DC0141, str. 6