Toto stanovisko prezentuje prvý pohľad Rady pre rozpočtovú zodpovednosť (“Rada”) na vládou predstavený návrh rozpočtu verejnej správy na roky 2023 až 2025. Rada zverejní detailnú analýzu rozpočtu pre budúci rok v prvej polovici novembra pred prerokovaním rozpočtu v Národnej rade SR. Na základe toho zverejní aj definitívny odhad vývoja verejných financií, štrukturálnej bilancie, vrátane finálneho posúdenia veľkosti rizík a realistickosti celkového rozpočtu, ako aj a vplyvu na dlhodobú udržateľnosť.
Objektívne treba skonštatovať, že príprava rozpočtu prebiehala vo veľmi neistých a zhoršujúcich sa ekonomických podmienkach. Podľa odhadov Rady súčasný ekonomický vývoj sprevádzaný vysokou infláciou vedie z pohľadu fiškálnej politiky k nižšie uvedeným relevantným záverom, ktoré sú konfrontované s vládou predloženým návrhom rozpočtu:
- Nadmerný rast cien vedie v strednodobom horizonte k zníženiu rozpočtových zdrojov na doteraz definované trvalé výdavkové politiky, než by boli k dispozícii bez tohto inflačného šoku. Dôvodom je pokles reálneho rastu, ktorý tento ponukový inflačný šok vyvoláva. Tzv. nominálna ilúzia spôsobená vyššími nominálnymi veličinami sa z pohľadu rozpočtu môže na začiatku nesprávne javiť ako zdroj príjmov na nové výdavky, avšak reálna výkonnosť našej ekonomiky, a teda aj zdrojov bude dlhodobo nižšia. Obozretná politika spočíva v potrebe zohľadniť postupne drahšie financovanie dlhov a ochrany dôveryhodnosti krajiny uvedené dlhy splatiť. O to dôležitejšie je ešte viac sa snažiť aplikovať princípy Hodnoty za peniaze na verejné výdavky.
- Inflačné prostredie nemá rovnomerný vplyv na saldo rozpočtu v čase. V rokoch 2022 a 2023 bude prevládať na deficit priaznivý vplyv vyšších inflačných príjmov, kým väčší negatívny vplyv poklesu reálneho výkonu ekonomiky (voči pred inflačnej trajektórii) sa prejaví najmä od roku 2024, čo sa automaticky prejavuje aj na zhoršení dlhodobej udržateľnosti.
- Fiškálna politika by mala primeranými, adresnými a dočasnými opatreniami pre najzraniteľnejšie sektory ekonomiky ochrániť potenciál ekonomiky a zároveň nezabraňovať menovej politike v boji s rastom cien.
Vláda tretí rok po sebe nepredstavila ucelený plán konsolidačných opatrení
Návrh rozpočtu predpokladá deficit verejnej správy v roku 2023 na úrovni 7,9 mld. Eur (6,4 % HDP). Po úprave o dočasné vplyvy (najmä rezervy 3,4 mld. eur) to znamená podľa údajov MFSR štrukturálne saldo na úrovni 3,1 % HDP. Ministerstvo očakáva iba mierne medziročné zhoršenie štrukturálneho salda o 0,2% HDP, čo však neodzrkadľuje skutočné zmeny vo fiškálnej politike vlády a vplyvy energetickej krízy na subjekty verejnej správy. Dôvody sú tri:
- Rozpočet predpokladá pre aktuálny rok 2022 stále vysoký deficit na úrovni takmer 5 % HDP, čo je pri súčasnom čerpaní výdavkov a už známych opatreniach opätovne príliš vysoký odhad. To automaticky vytvára priaznivejší obraz o vývoji rozpočtu pre rok 2023, vrátane marginalizovania negatívnych vplyvov vlády na zhoršenie hospodárenia rozpočtu.
- Najvýznamnejšie opatrenia vlády s vplyvom na medziročnú zmenu štrukturálneho salda v roku 2023 dosahujú viac než 1% HDP. Ide najmä o tzv. prorodinný balíček, rodičovský dôchodok, valorizácia platov nad rámec rastu miezd v súkromnej sfére (najmä v zdravotníctve).
- Priame dopady na zvýšené výdavky na energie v subjektoch verejnej správy (700 mil. eur) sú uvažované v jednorazových výdavkoch mimo štrukturálneho salda, čo však z dôvodu pretrvávajúcich vysokých cien v tejto chvíli plne nespĺňa podmienku pre zaradenie medzi jednorazové vplyvy a aspoň časť z toho môže byť súčasťou zhoršenia štrukturálneho salda. V rokoch 2024-2025 rozpočet neuvažuje s pokračujúcimi výrazne vyššími výdavkami na energie v rozpore s makroekonomickou prognózou.
Základnou podstatou viacročného rozpočtu je poskytnúť verejnosti a parlamentu stratégiu vlády, akým spôsobom bude napĺňať ciele v oblasti rozpočtovej politiky. Rada dlhodobo a opakovane upozorňuje, že vlády rezignovali na snahu predstaviť opatrenia, ktoré by presahovali horizont najbližšieho rozpočtového roka. Nezmenilo sa to ani pri aktuálnom návrhu rozpočtu a konsolidačná stratégia chýba už tretí rok v rade. Okrem toho, že chýba špecifikácia opatrení na dosiahnutie stanovených cieľov, samotné rozpočtované úrovne vychádzajú z nerealistických predpokladov, napr. nezohľadnenia vyšších cien energií vo výdavkoch subjektov (ani v jednorazových výdavkoch) a zmrazenia miezd najmä v roku 2025.
Návrh rozpočtu pre roky 2024 a 2025 je tak z pohľadu naplnenia účelu viacročného rozpočtu nepostačujúci a plní požiadavku na jeho predloženie naďalej len formálne. Z dôvodu týchto nedostatkov nie sú v návrhu rozpočtu prezentované údaje relevantné pre riadne vyhodnotenie fiškálnej politiky vlády po roku 2023.
Rada chce zdôrazniť, že šoky, ktorých sme svedkami v poslednom období, sú objektívnym faktorom (t.j., mimo kontroly vlády), ktoré automaticky vedú k zhoršeniu stavu verejných financií. Na druhej strane, vláda by mala na novú situáciu reagovať opatreniami, ktoré budú viesť k zabezpečeniu stability verejných financií v strednodobom horizonte. Dočasná a adresná pomoc vybraným sektorom alebo domácnostiam sa tak nevylučuje so štrukturálnymi opatreniami v súlade s princípmi Hodnota za peniaze, ktoré by mali prebiehať nezávisle od krízy v špecifických analyzovaných sektoroch. Aj Medzinárodný menový fond v aktuálnom World Economic Outlook zdôrazňuje, že je čas na obnovu fiškálnych rezerv v strednodobom horizonte. Fiškálny priestor je nevyhnutný na riešenie kríz. Krajiny s väčším fiškálnym priestorom boli počas pandémie schopné lepšie chrániť domácnosti aj podniky.
Zavedením výdavkových limitov do rozpočtového procesu by vláda potvrdila záujem o zdravie verejných financií
Vyššie uvedené nedostatky fiškálneho rámca malo odstrániť zavedenie výdavkových limitov na prvé obdobie rokov 2023 až 2025. Tie by vyžadovali zostavenie hodnoverného návrhu viacročného rozpočtu v súlade so zákonom definovanými limitmi, ktoré by nasmerovali postupnou a pozvoľnou trajektóriou verejných financií k zlepšovaniu udržateľnosti. Absencia výdavkových limitov umožňuje pokračovanie doterajšej zlej praxe, kde vláda môže v podmienkach nezáväzného fiškálneho rámca predložiť dostatočne nešpecifikovaný návrh viacročného rozpočtu s nejasnými dôsledkami na stabilizáciu verejných financií v strednodobom horizonte a tiež na dlhodobú udržateľnosť verejných financií.
Rada preto považuje za dôležité, aby ministerstvo financií neodkladalo rokovania o metodike určenia výdavkových limitov. V aktuálnej situácii to však tiež znamená, že ak by boli limity vypočítané ešte pred schválením návrhu rozpočtu v parlamente, návrh rozpočtu by musel byť zosúladený s limitmi.
Zavedenie výdavkových limitov by malo aj ďalšie možné pozitívne efekty na riadenie verejných financií. Súčasné diskusie o negatívnych dopadoch rozpočtového provizória vychádzajúceho z rozpočtu na predošlý rok vyplývajú práve z absencie riadne ukotvenej záväznej strednodobej konsolidačnej stratégie. Tým, že limity verejných výdavkov by schvaľovala Národná rada SR na všetky roky volebného obdobia, v každom jednom momente by bol k dispozícii celkový fiškálny rámec zohľadňujúc ekonomický vývoj dopredu (súčasne provizórium berie vývoj dozadu) a provizórium v súčasnej podobe by sa stalo nepotrebným.
Pokles dlhu je len dočasný, bez konsolidácie a s demografiou bude dlh opätovne rásť
Návrh rozpočtu predpokladá, že hrubý dlh by sa mal vplyvom vysokej inflácie a postupného znižovania úrovne hotovostných rezerv v rokoch 2022 a 2023 prudko znížiť. Oba tieto faktory budú mať podľa Rady výrazný pozitívny, ale len dočasný vplyv na vývoj dlhu. Naopak vplyv rozpočtovej politiky vlády v podobe primárneho deficitu má na vývoj dlhu výrazne negatívny vplyv. Dokumentuje to najmä vývoj čistého dlhu, ktorý po miernom poklese v roku 2022 bude podľa prognózy MF SR rásť už od roku 2023 a bude tak dosahovať historické maximá. Samotná prognóza dlhu pre roky 2024 a 2025 tak ako v minulých rokoch nie je podložená realistickými predpokladmi o vývoji salda, a ukazuje tak zdanlivo priaznivejší vývoj zadlženia Slovenska.
Bez prijatia opatrení už v strednodobom horizonte, ktoré by viedli ku zníženiu štrukturálneho deficitu do roku 2025, sa dlh začne opätovne zvyšovať, čo spolu s vplyvom zhoršujúcej sa demografie bude viesť k neudržateľným úrovniam dlhu už v horizonte najbližších 15-20 rokov, a to aj po zohľadnení aktuálne prijatej dôchodkovej reformy.
Pozitívny dopad dôchodkovej reformy na udržateľnosť je znížený neprefinancovaným tzv. rodinným balíčkom
Udržateľnosť verejných financií sa vplyvom fiškálnej politiky vlády pravdepodobne výrazne nezmení. Pozitívny dlhodobý dopad prijatia opatrení v dôchodkovom systéme s vplyvom približne 1% HDP je výrazne znížený negatívnym dopadom nových opatrení (najmä tzv. prorodinný balíček). Verejné financie sa tak aj po zohľadnení ostatných negatívnych externých vplyvov budú pravdepodobne stále nachádzať blízko hornej hranice pásma stredného rizika.
Z pohľadu časového rozloženia opatrení na dlhodobú udržateľnosť je potrebné spomenúť, že aktuálne sledujeme, nie len z dôvodu externých vplyvov, ale aj z dôvodu fiškálnej politiky vlády zhoršovanie hospodárenia verejných financií v aktuálnych rokoch, pričom pozitívny vplyv na udržateľnosť sa dosahuje opatreniami s dopadom najmä v ďalekej budúcnosti, už mimo kontroly súčasnej vlády. Na základe skúsenosti z minulosti existuje významné riziko, že opatrenia s budúcimi úsporami môžu byť plne alebo čiastočne zvrátené, napr. ak by budúce vlády opätovne zastropovali vek odchodu do dôchodku. Dobre fungujúce výdavkové limity by tak mohli ochrániť dlhodobú udržateľnosť, nakoľko by od takej budúcej vlády vyžadovali okamžité kompenzujúce zlepšenie inde.
Transparentnosť rozpočtu trpí veľkým objemov rezerv, ktoré nie sú dostatočne špecifikované a účelovo viazané
Vládny cieľ pre deficit verejnej správy v roku 2023 je na úrovni 7,9 mld. Eur (6,4 % HDP) obsahuje rezervu na kompenzačné opatrenia súvisiace s rastom cien energií, ktorá bola zahrnutá do rozpočtu pre rok 2023 vo výške 3,4 mld. Eur (2,8 % HDP). Ide o historicky najobjemnejšiu rezervu, ktorá má v nadväznosti na výrazný rast cien energií slúžiť ako zdroj financovania dočasnej pomoci pre domácnosti a podnikateľský sektor ako aj na krytie negatívneho vplyvu na hospodárenie subjektov verejnej správy. Ak by nedošlo k účelovému viazaniu a rozdeleniu rezervy na jednotlivé kapitoly, súčasný rámec rozpočtu vytvára možnosti použitia tejto rezervy aj inými spôsobom.
- Napriek bezprecedentnej výške rezervy v rozpočte na úrovni viac než 40% celkového deficitu verejnej správy (resp. 1/3 výdavkov štátneho rozpočtu bez EÚ prostriedkov) chýbajú podrobné informácie o účele jej použitia. Rozčlenenie zdrojov medzi jednotlivých adresátov (domácnosti, podniky a verejná správa) je uvedené iba na agregátnej úrovni, pričom zatiaľ chýba špecifikácia schém pomoci, ktoré by mali byť z týchto zdrojov financované.
- Zahrnutie veľkého objemu rezervy do rozpočtu bez presného určenia teoreticky vytvára fiškálny priestor na financovanie nových opatrení vrátane takých, ktoré trvale navyšujú Rozpočtové pravidlá umožňujú použitie prostriedkov aj na iný účel. Príklad sme videli aj v rámci rozpočtu na rok 2022, kedy prevažná väčšina zdrojov z výdavkov na podporu ekonomiky v sume 504 mil. eur bola aj napriek deklarácii ministra financií použitá napriek neschváleniu ústavných reforiem, ktorými malo byť toto uvoľnenie podmienené.
Z uvedeného dôvodu je v záujme zabezpečenia primeranej kontroly nie len verejnosti, ale aj parlamentu, aby bol zavedený mechanizmus, ktorý by umožňoval použitie rezervy len na vopred špecifikované účely.
Prvotný návrh obsahuje vplyv prípadného rozpočtového provizória v návrhu rozpočtu, čo RRZ nepovažuje za správne, keďže tento prístup zásadným spôsobom znižuje transparentnosť rozpočtu. Vo svojej podstate ide o absurdný prístup, pretože sa v rozpočte spojili dve navzájom vylučujúce sa situácie, keďže schválením rozpočtu na rok 2023 nemôže dôjsť k provizóriu.
Rada pozitívne vníma pokračovanie tzv. nulového rozpočtu na investície, ktoré by mali prispievať nie len k finančným úsporám, ale aj ku kvalitnejšiemu výberu investičných projektov. Rada odporúča, aby všetky väčšie neinvestičné výdavkové politiky takisto prechádzali odborným posúdením princípmi Hodnoty za peniaze.
Neschopnosť parlamentu zmodernizovať dlhovú brzdu môže mať negatívne nezamýšľané dôsledky destabilizujúce oslabenú ekonomiku
V súvislosti s plnením sankcií vyplývajúcim z prekročenia najvyššieho sankčného pásma ústavného limitu na dlh Rada upozorňuje, že dočasné neuplatňovanie sankcií pre novú vládu bude ukončené 5. mája 2023. Uplatňovanie sankcií by znamenalo:
- viazanie 3 % výdavkov štátneho rozpočtu (viaže sa aj v prípade provizória)
- bezodkladné požiadanie o vyslovenie dôvery vlády v parlamente
- príprava návrhu rozpočtu na roky 2024 až 2026 s nerastúcimi výdavkami a vyrovnaným hospodárením
Uvedené sankcie by predstavovali zásadný dopad na fiškálnu politiku vlády, ktoré by mali nežiadúce vplyv na ekonomický vývoj Slovenska s dôsledkami aj na pokles životnej úrovne obyvateľstva. Pôvodne zamýšľaná záchranná brzda zdravia verejných financií sa dostala do pasce, ktorá vznikla nedostatočným rešpektovaním nastavených pravidiel najmä minulými vládami. Súčasná vláda však prijímaním opatrení, ktoré neboli prefinancované a bez prijatia dodatočných opatrení, rovnako prispieva k budúcemu nárastu dlhu, ktorý automaticky spúšťa sankcie.
Napriek doterajším pochybeniam vlád v oblasti nedostatočnej konsolidácií verejných financií v dobrých časoch Rada odporúča modernizovať dlhovú brzdu, ktorá by bola zosúladená s pravidlom efektívnych limitov výdavkov. Tým by sa zabezpečil nový rámec pravidiel, ktoré by odrážali súčasný ekonomický vývoj a stav verejných financií. Bez novely ústavného zákona snahy o dlhodobé obchádzanie iba formálnym plnením existujúcich pravidiel dlhovej brzdy prispievajú k ešte ďalšiemu oslabeniu už v súčasnosti nefunkčného fiškálneho rámca s nasledujúcim negatívnym vplyvom na zdravie verejných financií.
