Predchádzajúca vláda predložila Program stability SR na roky 2023 až 2026, v ktorom predstavila aktualizovaný fiškálny rámec verejnej správy na nadchádzajúce obdobie. Obsahuje informácie o smerovaní fiškálnej politiky, stanovuje cieľovú hodnotu deficitov verejnej správy na príslušné obdobie a vládou predpokladanú výšku opatrení nevyhnutných na splnenie deklarovaných rozpočtových cieľov.
Oproti pôvodne rozpočtovanému deficitu verejnej správy v roku 2023 na úrovni 6,4 % HDP vláda aktuálne odhaduje mierny pokles schodku na úroveň 6,3 % HDP. V roku 2024 fiškálny rámec (t.j., vývoj rozpočtu bez dodatočných opatrení) predpokladá medziročné zníženie deficitu na úroveň 4,7 % HDP. Vláda však deklaruje zámer dosiahnutia nižších deficitov, vo výške 3,9 % HDP v roku 2024, 3,2 % HDP v roku 2025 a následne vo výške 2,2 % HDP 2026, pričom v súčasnosti nemá pre tieto roky pripravené opatrenia, ktoré by viedli k dosiahnutiu týchto cieľov.
Návrh rozpočtu (bez dodatočných opatrení) predpokladá nárast hrubého dlhu z úrovne 58,7 % HDP v roku 2023 na úroveň 59,3 % HDP v roku 2024 a následný ďalší nárast k úrovni 59,8 % HDP na konci roku 2025 a 63,1 % HDP na konci roku 2026. Nárast je spôsobený najmä vysokými úrovňami deficitov očakávanými v najbližšom období. Za predpokladu splnenia opatreniami nepodložených rozpočtových cieľov by hrubý dlh po roku 2023 začal mierne klesať a na konci roku 2026 by dosiahol úroveň 57,7 % HDP. Bez ohľadu na cielené zastavenie nárastu úrovne dlhu po roku 2023 platí, že počnúc rokom 2020 dlh prekročil horný limit sankčných pásiem ústavného zákona a podľa MF SR nad týmto limitom zotrvá počas celého prognózovaného obdobia. Nakoľko horný limit každoročne klesá tempom 1 % HDP ročne, aj stabilizácia dlhu by znamenala jeho vzďaľovanie od hornej hranice.
Porovnanie salda a dlhu VS očakávaného v programe stability s odhadom RRZ (v % HDP)
*- údaje 2023-2026 vychádzajú z cieľov zverejnených v programe stability.
Zdroj: MF SR, RRZ
Cieľom stanoviska Rady pre rozpočtovú zodpovednosť (RRZ, Rada) je poskytnúť nezávislý pohľad na východiská rozpočtu prezentované v programe stability a posúdiť, či je aktuálne nastavenie fiškálnej politiky postačujúce na dosiahnutie stanovených cieľov a identifikovať prípadné riziká, ktoré by bolo nutné následne dodatočnými opatreniami eliminovať. V súlade so svojim mandátom RRZ poukazuje aj na to, či aktuálny rozpočet vytvára predpoklady pre zabezpečenie dlhodobej udržateľnosti verejných financií a plnenie národných fiškálnych pravidiel. S týmto cieľom RRZ poukazuje na nasledujúce hlavné závery svojho hodnotenia:
- Rok 2023 je východiskovým rokom pre zostavenie fiškálneho rámca Programu stability na roky 2023 až 2026. Ak do konca roka nebudú prijaté dodatočné opatrenia, deficit môže podľa Rady v roku 2023 dosiahnuť 6,2 % HDP. V porovnaní s aktuálnym odhadom vlády to predstavuje mierne lepšiu východiskovú pozíciu (o 0,1 % HDP) pre obdobie rokov 2023 až 2025. Pozitívne riziko súvisí najmä s nadhodnotením čerpania bežných a kapitálových výdavkov štátneho rozpočtu ako aj výdavkov na spolufinancovanie v odhade vlády oproti aktuálnemu vývoju.
- V rámci strednodobého vývoja pri zachovaní existujúcich politík[1] RRZ predpokladá v roku 2024 úroveň schodku vo výške 4,6 % HDP, v roku 2025 to je 4,9 % HDP a v roku 2026 odhad deficitu predstavuje úroveň 4,6 % HDP. V porovnaní s odhadmi programu stability ide o nižšie úrovne deficitov o 0,1 % HDP až 0,3 % HDP. Voči deklarovaným cieľom vláde tak chýbajú vyšpecifikované opatrenia v hodnote 0,7 % HDP v roku 2024, 1,7 % HDP v roku 2025 a 2,4 % HDP v 2026.
- Nepriaznivý vývoj makroekonomického prostredia si vyžiadal prijatie viacerých opatrení na tlmenie dopadov krízy a podporu ekonomiky, čo sa premietlo aj do hospodárenia VS. Štrukturálny deficit dosiahne až 4,3 % HDP v roku 2023 a oproti roku 2022 sa zhorší o 3,2 % HDP najmä vplyvom časovo oneskorenej indexácie výdavkov, opatrení prijatých v priebehu roku 2022 (s účinnosťou od 2023) a trvalého dopadu bezpečnostno-energetickej krízy. Počas nasledujúcich troch rokov (2024-2026) sa štrukturálny deficit bude pohybovať na stále vysokých úrovniach, v roku 2026 by mal dosiahnuť 4,8 % HDP.
- Na základe odhadu vývoja salda verejnej správy RRZ očakáva, že hrubý dlh môže v roku 2023 dosiahnuť úroveň 58,2 % HDP, čo by znamenalo medziročný nárast o 0,4 p.b. V ďalších rokoch by dlh aj vplyvom odhadovaných vysokých deficitov rástol a na konci roku 2026 by dosiahol 62,6 % HDP. Vzhľadom na postupný pokles hraníc sankčných pásiem by to znamenalo, že dlh bude zotrvávať nad horným limitom dlhovej brzdy o viac ako 11 p.b. v roku 2026. Čistý dlh by dosiahol na konci roku 2023 úroveň 50,6 % HDP. RRZ vzhľadom na chýbajúce konsolidačné opatrenia ku koncu strednodobého horizontu (koniec roku 2026) predpokladá postupný nárast čistého dlhu na úroveň 56,7 % HDP.
Prehľad základných ukazovateľov rozpočtu podľa RRZ (ESA2010, % HDP)
- Zrýchlenie čerpania EÚ fondov v roku 2023 by malo podporiť ekonomický rast a vykompenzovať tak nepriaznivé makroekonomické prostredie. K fiškálnej expanzii v roku 2023 významne prispeje aj vyššie spomínané zhoršenie štrukturálneho salda, čo zvyšuje riziká spojené s udržateľnosťou do budúcnosti. V nadchádzajúcom období je preto konsolidácia verejných financií nevyhnutná. Zmierňovať potrebné reštriktívne nastavenie fiškálnej politiky by mohlo správne načasovanie čerpania zdrojov EÚ. Potenciálnym impulzom do ekonomiky by sa mohli stať prostriedky z Plánu obnovy a odolnosti, ktoré by kompenzovali a sčasti eliminovali očakávaný výpadok EÚ zdrojov z dôvodu nábehu nového programového obdobia.
- Vývoj verejných financií očakávaný Radou v rokoch 2023 až 2026 zhoršuje dlhodobú udržateľnosť v porovnaní s odhadovaným stavom ku koncu roku 2022 o 0,3 % HDP. Dôvodom sú prijaté opatrenia (0,3 % HDP). Dlhodobá udržateľnosť by sa tak posunula hlbšie do pásma vysokého rizika na hodnotu ukazovateľa dlhodobej udržateľnosti 5,9 % HDP. Pre jej dosiahnutie by bolo potrebné trvale zvýšiť príjmy a/alebo znížiť výdavky v objeme 7,6 mld. eur.
Vývoj dlhodobej udržateľnosti (% HDP)*
* modré stĺpce prezentujú hodnoty ukazovateľa dlhodobej udržateľnosti zo Správy o dlhodobej udržateľnosti za rok 2022 zverejnenej v apríli 2023. Farebné príspevky predstavujú dodatočné úpravy vplyvom aktualizácie predpokladov[1] alebo prijatia nových legislatívnych opatrení v roku 2023.
BEK – bezpečnostná a energetická kríza
Zdroj: RRZ
- RRZ odhaduje, že na plnenie limitov výdavkov schválených NR SR by boli v roku 2023 potrebné konsolidačné opatrenia vo výške 285 mil. eur. Vzhľadom na platnosť všeobecnej únikovej doložky je vláda v roku 2023 zbavená povinnosti zosúladiť rozpočet verejnej správy s platným limitom, no platnosť tejto výnimky by sa mala skončiť do konca roku. V roku 2024 odhadujeme potrebu konsolidačných opatrení na úrovni 1 mld. eur a pre rok 2025 potreba narastie o 1,3 mld. na takmer 2,4 mld. eur[3]. V porovnaní s vyčíslením potrebných opatrení zo strany MF SR pri schválení Rozpočtu verejnej správy na roky 2023 až 2025[4] sa veľkosť potrebných opatrení zvýšila najmä v dôsledku prijatia viacerých opatrení zhoršujúcich saldo verejnej správy v priebehu roku 2023 bez adekvátnej kompenzácie ich vplyvov[5], ako aj v dôsledku pokračujúcich rizík v rozpočte, ktoré Rada naďalej identifikuje[6].
Výhľad splnenia limitu v čase hodnotenia programu stability (ESA2010, mil. eur)
Pozn.: kladné hodnoty znamenajú, že odhadované výdavky sú pod limitom verejných výdavkov, záporné hodnoty predstavujú odhadované prekročenie limitu verejných výdavkov
Zdroj: RRZ
- RRZ v súčasnosti odhaduje v každom roku vyššiu potrebu opatrení potrebných na splnenie limitov v porovnaní s údajmi z programu stability v dôsledku rozpočtových rizík. Ide najmä o vyššie odhadované výdavky na zdravotníctvo a sociálne transfery, odhadovaný nárast mzdových výdavkov v štátnom rozpočte a v menšej miere aj o vyššie odhadované bežné výdavky štátom vlastnených spoločností (NDS, ŽSR, ŽSSK), ktoré sú čiastočne kompenzované nižšími investíciami.
- Dlhodobá udržateľnosť verejných financií by sa tak posunula do pásma stredných rizík, pričom dlh by sa stále nachádzal nad horným limitom dlhovej brzdy (o 5,5 p.b.).
Opatrenia potrebné na splnenie limitu verejných výdavkov (v mil. eur) voči RRZ scenáru
* pre rok 2023 platí výnimka z plnenia limitu, preto RRZ vo svojom výpočte neuvažuje s jeho splnením
Zdroj: RRZ
- Napriek tomu, že strednodobé rozpočtové ciele vlády sú približne v súlade s platnými limitmi a reflektujú aj pripravovanú zmenu v európskych fiškálnych pravidlách, ich splnenie by pravdepodobne nepostačovalo na zníženie dlhu pod najvyššie sankčné pásmo dlhovej brzdy. To znamená, že nezmenená dlhová brzda si bude v budúcnosti, po skončení najbližšej 24-mesačnej výnimky z uplatňovania prísnejších sankcií od vyslovenia dôvery vláde, vyžadovať ešte výraznejšiu konsolidáciu verejných financií, pokiaľ nedôjde k jej modernizácii.
- Dňa 5. mája 2023 skončila 24 mesačná výnimka z plnenia povinností vyplývajúcich z prekročenia najvyšších pásiem dlhovej brzdy, ktorá vyplynula zo schválenia programového vyhlásenia vlády a vyslovenia dôvery predchádzajúcej vláde v roku 2021. V nadväznosti na to prišlo k viazaniu 3 % zo zákonom stanovených výdavkov štátneho rozpočtu na rok 2023. Viazaním výdavkov vo výške 709 mil. eur nedošlo k zlepšeniu odhadu salda verejnej správy[7], ani k zníženiu dlhu a táto sankcia tak neplní ústavným zákonom predpokladaný účel.
- V prípade, že NR SR neschváli programové vyhlásenie novej vlády a nevyjadrí tejto vláde dôveru, budú sa na túto vládu vzťahovať sankcie plynúce z prekročenia najvyšších pásiem ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti. Predovšetkým by vláda mala povinnosť v jeseni predložiť do NR SR návrh rozpočtu na rok 2024 s vyrovnaným alebo prebytkovým saldom.
- Rada vníma pozitívne, že nová vláda komunikovala ako svoju prioritu prípravu a predstavenie konsolidačných opatrení vo verejných financiách. V strednodobom horizonte by mala byť podľa RRZ naďalej hlavným cieľom vlády stabilizácia dlhu a vytvorenie predpokladov pre jeho ďalšie znižovanie prostredníctvom dôsledného plnenia výdavkových limitov a zníženie vysokého rizika dlhodobej udržateľnosti bezpečne do pásma stredného rizika. Zvýrazňuje sa tak potreba, aby budúci tvorcovia rozpočtových politík už v súčasnosti verejne komunikovali kredibilné návrhy na ozdravovanie verejných financií objeme cca 1 mld. eur pre rok 2024 a dodatočných 1,3 mld. eur pre rok 2025.
[1] Tzv. najpravdepodobnejší „most-likely“ scenár RRZ.
[2] Popri spresnení odhadovaného vplyvu cien energií na výdavky verejnej správy (pozitívny vplyv 0,2 % HDP), došlo zároveň ku aktualizácii makroekonomického vplyvu bezpečnostnej a energetickej krízy (negatívny vplyv 0,3 % HDP) a aktualizácii odhadu daňových príjmov (negatívny vplyv 0,3 % HDP). Celkovo tak RRZ odhaduje, že bezpečnostná a energetická kríza prispela k zhoršeniu ukazovateľa dlhodobej udržateľnosti o 0,9 p.b.
[3] Voči návrhu rozpočtu z programu stability by to predstavovalo 173 mil. eur v roku 2023, 789 mil. eur v roku 2024 a 1.9 mld. eur v roku 2025 za predpokladu, že financovanie vplyvov schváleného predsunutia valorizácie dôchodkov a rodičovského príspevku je zahrnuté vo fiškálnom rámci.
[4] Informácia o vzťahu schváleného limitu verejných výdavkov k rozpočtu verejnej správy na roky 2023 až 2025 schválená Vládou SR dňa 17. januára 2023. MF SR vyčíslilo, že schválený rozpočet na rok 2023 je v súlade s limitom (rozpočtované výdavky sú pod limitom o 7 mil. eur). V rokoch 2024 a 2025 na splnenie limitu chýbali podľa MF SR v rozpočte opatrenia za 360 resp. 928 mil. eur.
[5] Ide najmä o zrušenie koncesionárskych poplatkov, zmeny v registračných poplatkoch za automobily, rozšírenie tzv. obedov zadarmo, stabilizačný príspevok pracovníkom v zdravotníctve a sociálnych službách a zmeny v rodičovskom príspevku.
[6] Najmä v oblastiach spadajúcich pod výdavkové limity. V ostatných častiach rozpočtu (ako sú napr. výdavky na spolufinancovanie k čerpaniu EÚ fondov), Rada naopak identifikuje pozitívne riziká na výšku deficitu.
[7] Došlo k viazaniu prostriedkov na finančnú podporu štátnych podnikov, ktorá bola v rozpočte zaznamenaná s nulovým vplyvom na saldo verejnej správy v metodike ESA 2010.
