I.
Základné východiská
Limit verejných výdavkov je nástroj, ktorý má svoj ústavný základ v tzv. finančnej ústave. Tá je v podmienkach Slovenskej republiky tvorená čl. 55a Ústavy a ústavným zákonom č. 493/2011 Z. z. o rozpočtovej zodpovednosti. Ako uviedol Ústavný súd vo vzťahu k čl. 55a, Ústava nie je dokumentom obsahujúcim normatívne irelevantné proklamácie, ktorých význam je určený až ďalšou zákonodarcovou činnosťou, ale je skutočným súborom priamo aplikovateľných noriem, princípov a hodnôt, ktoré majú svoj konkrétny normatívny dopad (158. bod z nálezu sp. zn. PL. ÚS 13/2022). Bez toho, že by k tomu existovala zákonná úprava následne z čl. 55a vyvodil, že hodnota, ktorá je ním chránená, má svoj hmotnoprávny i procesný rozmer. Tento procesný rozmer sa prejavuje aj v tom, že ak už má byť prijaté rozhodnutie volených zástupcov o opatrení so zásadným vplyvom na stav verejných financií, potom môže byť takéto rozhodnutie prijaté vtedy, ak sa volení zástupcovia mohli oboznámiť so stanoviskom Rady pre rozpočtovú zodpovednosť, ktorá mala na jeho prípravu dostatočný časový priestor.
Tieto východiská Ústavného súdu je nevyhnutné pripomenúť preto, lebo normatívne irelevantnou proklamáciou nie je ani čl. 7 ods. 3 ústavného zákona č. 493/2011 Z. z. Ten prikazuje existenciu limitu verejných výdavkov, pričom zákonodarcovi prikazuje, aby postup pri jeho určení ustanovil zákonom. Takéto splnomocnenie pre zákonodarcu je prítomné aj na iných miestach Ústavy, a to predovšetkým pri hospodárskych, sociálnych a kultúrnych právach (pozri čl. 51 ods. 1 Ústavy). Ústavný súd pri takomto type splnomocnenia na jednej strane uznáva, že zákonodarca má priestor pre voľnú úvahu určenia príslušných podmienok ich garancie. Na druhej strane zdôrazňuje, že priestor pre voľnú úvahu poskytnutý Ústavou zákonodarcovi nemožno chápať absolútne. Jej limity treba hľadať predovšetkým v ústavných princípoch a v požiadavke ochrany ďalších hodnôt, na ktorých je Ústava založená a ktoré chráni. Zákonodarca nesmie zasiahnuť samotnú podstatu toho, čo zákonom na základe ústavného splnomocnenia upravuje (pozri PL. ÚS 8/2014).
Rovnakú logiku je v kontexte základnej myšlienky nálezu sp. zn. PL. ÚS 13/2022 potrebné aplikovať na limit verejných výdavkov. Ako je evidentné z už samotného názvu tohto ústavného inštitútu, jeho podstatou je ohraničenie alebo obmedzenie verejných výdavkov, alebo inými slovami, ich strop, kvóta, línia alebo bariéra, ktorú nemôžu presiahnuť. Pokiaľ má ústavný inštitút z finančnej ústavy ohraničovať alebo obmedzovať verejné výdavky, potom jeho kľúčovou vlastnosťou musí byť ústavnoprávna záväznosť. Ústavná úprava sa o tom nemusí zmieňovať explicitne, pretože táto vlastnosť je zreteľná zo systematického zaradenia ústavného inštitútu (ústavný zákon č. 493/2011 Z. z. o rozpočtovej zodpovednosti), jeho zmyslu a účelu, a napokon aj názvu. Podobným príkladom z ústavného systému je otázka právnej záväznosti platne prijatého výsledku referenda: hoci Ústava sa o tom explicitne nezmieňuje, Ústavný súd po aplikovaní spomenutých výkladových metód jednoznačne konštatoval jeho priamu záväznosť (pozri PL. ÚS 7/2021).
Zákonodarca je preto oprávnený upraviť postup pri určení limitu verejných výdavkov podľa svojho uváženia, no čl. 7 ods. 3 ústavného zákona č. 493/2011 Z. z. ho neoprávňuje na to, aby jeho kľúčovú vlastnosť (záväznosť) nahradil právne nezáväznou proklamáciou. Široká miera úvahy zákonodarcu zároveň neznamená, že môže cez zákon vertikálne novelizovať Ústavu. Ak je preto postavenie Rady pre rozpočtovú zodpovednosť cez finančnú ústavu spojené s monitorovaním a hodnotením vývoja hospodárenia Slovenskej republiky a hodnotenia plnenia pravidiel rozpočtovej zodpovednosti, Rada pre rozpočtovú zodpovednosť nemôže sama iba na základe svojej úvahy limitovať verejné výdavky bez spolupráce s iným ústavným orgánom, ktorý podobne ohraničený mandát nemá.
II.
Limit verejných výdavkov na roky 2023 až 2025
Postup pri určení limitu verejných výdavkov je v právnom poriadku prítomný cez zákon č. 523/2004 Z. z. o rozpočtových pravidlách verejnej správy, a to najmä po jeho novelizácii zákonom č. 101/2022 Z. z. Zákonodarca charakterizoval limit verejných výdavkov v § 30aa ods. 1 s odkazom na čl. 2 písm. a) ústavného zákona č. 493/2011 Z. z. ako hlavný rozpočtový nástroj na zabezpečenie dlhodobej udržateľnosti. Zákon č. 101/2022 Z. z. nadobudol účinnosť 1. apríla 2022. Podľa prechodných ustanovení z § 37m ods. 1 zákona sa limit verejných výdavkov prvýkrát uplatní v rozpočtovom procese verejnej správy v roku 2022 pre rozpočet verejnej správy na roky 2023 až 2025. Zákonodarca neustanovil, že limit sa uplatní jediný raz, ale jeho uplatnenie zaviedol ako pravidlo. Je pravdou, že v § 37m ods. 4 zákona ustanovil pre limit verejných výdavkov osobitnú úpravu, ktorá sa však netýka jeho záväznosti v jedinom volebnom období, ale iba procesu jeho schvaľovania v VIII. volebnom období. Limit verejných výdavkov schvaľovaný v režime prechodného ustanovenia spájajú s limitom verejných výdavkov ustanoveným všeobecnou zákonnou úpravou nasledovné kľúčové charakteristiky: (i) základ v čl. 7 ods. 3 ústavného zákona č. 493/2011 Z. z., (ii) spolupráca ústavných orgánov v procese jeho schvaľovania, a (iii) právna záväznosť vyjadrená zákonnými normami, ktoré však nemusia byť identické.
Limit verejných výdavkov na roky 2023 až 2025 bol Národnou radou schválený po predchádzajúcom vypočítaní a predložení Radou pre rozpočtovú zodpovednosť, a to uznesením č. 1964 z 1. februára 2023. Národná rada v ňom uznáva, že ide o limit verejných výdavkov podľa čl. 7 ods. 3 ústavného zákona č. 493/2011 Z. z. Súčasne v šiestom odseku uznesenia pripomína všeobecnú zákonnú normu z § 30aa ods. 8 druhej vety zákona č. 523/2004 Z. z., podľa ktorej v období uplatňovania opatrení podľa ústavného zákona č. 493/2011 Z. z. možno pri prerokúvaní návrhov zákonov v pléne Národnej rady predkladať len také pozmeňujúce návrhy alebo doplňujúce návrhy s dôsledkom na prekročenie limitu verejných výdavkov, ktoré boli prerokované vo výboroch Národnej rady (prvý príklad právnej záväznosti vyjadrenej zákonnými normami). Siedmy odsek uznesenia ďalej odkazuje na § 30aa ods. 8 tretiu vetu zákona č. 523/2004 Z. z., podľa ktorého je vláda povinná zosúladiť návrh rozpočtu verejnej správy s platným limitom verejných výdavkov (druhý príklad právnej záväznosti vyjadrenej zákonnými normami).V ôsmom odseku uznesenia Národná rada upozorňuje na § 30aa ods. 8 štvrtú vetu zákona č. 523/2004 Z. z., t. j. ak vláda predložila Národnej rade návrh rozpočtu verejnej správy, ktorý prekračuje platný limit verejných výdavkov, a na rokovaní Národnej rady sa neschváli pozmeňujúci návrh alebo doplňujúci návrh, ktorým sa zosúladí návrh rozpočtu verejnej správy s platným limitom verejných výdavkov, vláda je povinná ho vziať späť a do 30 dní predložiť návrh rozpočtu verejnej správy, ktorý platný limit verejných výdavkov neprekračuje (tretí príklad právnej záväznosti vyjadrenej zákonnými normami). Napokon samotná Národná rada v deviatom odseku uznesenia konštatuje, že zákon o štátnom rozpočte na rok 2023 musí byť v súlade aj s čl. 55a Ústavy a čl. 7 ods. 3 ústavného zákona č. 493/2011 Z. z., teda aj s platným limitom verejných výdavkov, pri ktorom v úvodnej časti uznesenia odkazuje práve na čl. 7 ods. 3 ústavného zákona č. 493/2011 Z. z. Štvrtý príklad právnej záväznosti vyjadrenej zákonnými normami je prítomný v zákone č. 526/2022 Z. z. o štátnom rozpočte na rok 2023. Ten v § 7 ods. 1 uvádza, že limit verejných výdavkov pre rok 2023 je 41 321 154 940 eur. Tento limit verejných výdavkov sa ustanovuje do schválenia limitu verejných výdavkov podľa odseku 3. Ak limit verejných výdavkov vypočítaný a predložený Radou pre rozpočtovú zodpovednosť na rokovanie Národnej rady je rovný alebo vyšší ako tento limit verejných výdavkov, potom má limit verejných výdavkov zo zákona č. 526/2022 Z. z. prednosť. Ak je limit verejných výdavkov vypočítaný a predložený Radou pre rozpočtovú zodpovednosť na rokovanie Národnej rady nižší, potom Národná rada rozhoduje o tomto nižšom limite. Po jeho schválení zákon určil aplikačnú prednosť limitu schváleného uznesením Národnej rady pred limitom obsiahnutým v § 7 ods. 1 zákona č. 526/2022 Z. z.
Je neprehliadnuteľné, že kým všeobecná zákonná úprava v § 30aa ods. 8 prvej vete zákona č. 523/2004 Z. z. uvádza, že uznesenie schvaľujúce limit verejných výdavkov je všeobecne záväzné a zverejňuje sa v Zbierke zákonov, podľa prechodného ustanovenia z § 37m ods. 4 zákona č. 523/2004 Z. z. sa § 30aa ods. 8 prvá veta pri limite verejných výdavkov na roky 2023 až 2025 nepoužije. Bolo by nesprávne chápať § 37m ods. 4 zákona č. 523/2004 Z. z. tak, že sa ním platný limit verejných výdavkov transformuje na právne nezáväznú proklamáciu. Zákonodarca totiž ani prechodným ustanovením nevylúčil druhú, tretiu a štvrtú vetu § 30aa ods. 8 zákona č. 523/2004 Z. z. Ako už bolo spomenuté, v období uplatňovania opatrení podľa ústavného zákona č. 493/2011 Z. z. možno pri prerokúvaní návrhov zákonov v pléne Národnej rady predkladať len také pozmeňujúce návrhy alebo doplňujúce návrhy s dôsledkom na prekročenie limitu verejných výdavkov na roky 2023 až 2025, ktoré boli prerokované vo výboroch národnej rady. Ktorákoľvek vláda je povinná zosúladiť návrh rozpočtu verejnej správy s limitom verejných výdavkov na roky 2023 až 2025. Ak ktorákoľvek vláda predložila Národnej rade návrh rozpočtu verejnej správy, ktorý prekračuje platný limit verejných výdavkov na roky 2023 až 2025, a na rokovaní Národnej rady sa neschváli pozmeňujúci návrh alebo doplňujúci návrh, ktorým sa zosúladí návrh rozpočtu verejnej správy s platným limitom verejných výdavkov na roky 2023 až 2025, potom je povinná ho vziať späť a do 30 dní predložiť návrh rozpočtu verejnej správy, ktorý platný limit verejných výdavkov na roky 2023 až 2025 neprekračuje. Platný limit verejných výdavkov je tak záväzný pre Národnú radu (legislatívny proces pri pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhoch) a pre vládu, čo je potrebné vnímať v kontexte charakteristiky slovenského ústavného systému ako parlamentnej formy vlády (pozri 36. bod z PL. ÚS 4/2012).
Čo sa týka skutočnosti, že uznesenie schvaľujúce platný limit verejných výdavkov nebolo publikované v Zbierke zákonov, tá sa sama o sebe nedotýka právnej záväznosti opierajúcej sa o zmienený § 30aa ods. 8 druhá až štvrtá veta zákona č. 523/2004 Z. z. Pre porovnanie, v zmysle § 69 ods. 2 zákona č. 350/1996 Z. z. o rokovacom poriadku Národnej rady sú pre navrhovateľa zákona záväzné legislatívne pravidlá, ktoré schváli Národná rada uznesením. Kým uznesenie Národnej rady z 18. decembra 1996 č. 519 o schválení legislatívnych pravidiel tvorby zákonov bolo v Zbierke zákonov publikované pod č. 19/1997 Z. z., v aplikačnej praxi navrhovatelia nepostupujú podľa tohto uznesenia, ale podľa uznesenia v znení novelizovanom uznesením Národnej rady č. 1146 zo 6. novembra 2008 a uznesením Národnej rady č. 1169/2018 zo 16. mája 2018. Ani jedno z týchto novelizačných uznesení neboli publikované v Zbierke zákonov, no napriek tomu sa z logiky veci používajú legislatívne pravidlá tvorby zákonov v novelizovanom znení.
Napokon je dôležité vyjadriť sa k tvrdeniu, že platný limit verejných výdavkov (uznesenie Národnej rady č. 1964 z 1. februára 2023) stratil platnosť uplynutím volebného obdobia Národnej rady, teda 30. septembra 2023. Žiadna časť zákonnej úpravy takúto stratu platnosti neustanovuje, pričom toto tvrdenie nedáva zmysel nielen v kontexte citovaných zákonných ustanovení (§ 30aa ods. 8 druhá až štvrtá veta zákona č. 523/2004 Z. z.), ale ani v kontexte skutočnosti, že VIII. volebné obdobie muselo uplynúť najneskôr vo februári 2024. Zákonodarca si toho musel byť vedomý, keď do § 37m ods. 4 prvej vety zákona č. 523/2004 Z. z. uviedol, že v VIII. volebnom období Národnej rady sa limit verejných výdavkov určuje na roky 2023 až 2025. Národná rada následne uznesením č. 1964 z 1. februára 2023 schválila limit verejných výdavkov na rok 2025 sumou 45 621 482 931 eur. Ak sa pri výklade právnych noriem štandardne používa prezumpcia racionálneho zákonodarcu, potom nemôže obstáť argumentácia, že racionálny zákonodarca mal v úmysle zneplatniť limit verejných výdavkov uplynutím VIII. volebného obdobia, hoci v § 37m ods. 4 prvej vete zákona č. 523/2004 Z. z. výslovne predpísal limit verejných výdavkov aj na rok 2025, ktorý uznesením č. 1964 z 1. februára 2023 aj schválil.
III.
Záver
Uznesenie Národnej rady z 1. februára 2023 k limitu verejných výdavkov na roky 2023 až 2025 je platné, vychádza z čl. 7 ods. 3 ústavného zákona č. 493/2011 Z. z. o rozpočtovej zodpovednosti a Národná rada s vládou majú zákonnú povinnosť riadiť sa jeho obsahom predovšetkým v prípadoch, keď sa podľa zákona č. 523/2004 Z. z. má postupovať v súlade s jeho § 30aa ods. 8 druhou až štvrtou vetou.
