Zhrnuli sme odpovede na otázky, ktoré nám boli v poslednom čase kladené v súvislosti s novelou zákona o štátnom rozpočte.
Nájdete v nich napríklad odpoveď na otázku, aký reálny deficit môžeme v tomto roku očakávať, prečo niektoré opatrenia v novele zvyšujú deficit a iné nie, alebo aká veľká je rezerva na prípadnú tretiu vlnu pandémie.
Parlament schválil novelu zákona o štátnou rozpočte, ktorou sa zvýšili výdavky o 3,7 miliardy eur. Aký deficit možno čakať v tomto roku?
Podľa RRZ by deficit na základe schválenej novely mohol dosiahnuť 7,9 % HDP.
Vládny odhad pri schvaľovaní novely hovoril o 9,9 % HDP, navyše ešte pred schvaľovaním novely v parlamente, kde sa výdavky ešte zvýšili. Prečo je odhad RRZ výrazne nižší?
RRZ zverejňuje predbežné odhady deficitu mesačne na našej webovej stránke (Semafor). V marci sme odhadovali deficit 6,8% HDP, no v máji sme na základe vývoja odhad zvýšili na 7,7% HDP. V tomto odhade sme už zarátali výdavky, ktoré sa oficiálne objavili až v tejto novele. Predbežné odhady hovoria, že pôvodná, vládou schválená novela bola už dopredu premietnutá v našom odhade, ako sme signalizovali. Pri schvaľovaní v parlamente došlo k ďalšiemu navýšeniu výdavkov, a preto sa podľa nás deficit navýši na 7,9 % HDP. Vláda nezverejnila svoj nový odhad celkového deficitu, čisto mechanickým prepočtom po prirátaní vplyvu dodatočných zmien v novele by sa tak ich odhad deficitu zvýšil na 10,3% HDP.
Prečo RRZ nepredpokladá výrazné zvýšenie deficitu, ak novela hovorí o výraznom zvýšení výdavkov o 3,7 mld. eur?
Na začiatok si treba ozrejmiť, že ide o hotovostný nárast deficitu, pričom približne 1 mld. eur sa reálne nepoužije na dodatočné výdavky a zostanú na účtoch štátu, ide v podstate o účtovné operácie. Z pohľadu hospodárenia rozpočtu je preto rozhodujúcich zvyšných 2,6 mld. eur.
Tu platí, po prvé, že novela nezohľadňuje priebežné plnenie rozpočtu, ktoré sa z pohľadu deficitu vyvíja v niektorých položkách lepšie, ako plánoval pôvodný rozpočet. Predpokladáme napríklad nižšie výdavky štátneho rozpočtu o 210 mil. eur, lepšie hospodárenie samospráv o viac ako 340 mil. eur, lepšie daňovo-odvodové príjmy o viac ako 220 mil. eur, atď.
Po druhé, pandemické opatrenia, ktoré spomína novela, už boli de facto čerpané, resp. nám známe a boli postupne zahrňované v našom zhoršujúcom sa odhade deficitu.
A po tretie, novela v sebe obsahuje rezervu pre prípadnú silnú tretiu vlnu, o ktorej nevieme, či a v akej sile príde. Keďže so silnou treťou vlnou zatiaľ nepočítajú ani makroekonomické prognózy, nie je zahrnutá v našom odhade deficitu. Preto zvyšujeme odhad nášho deficitu z 6,6 mld eur (7,0 % HDP) v decembri na súčasných 7,6 mld eur (7,9 % HDP).
Teda neplatí matematika, že k deficitu pôvodného rozpočtu (7,1 mld. Eur) treba prirátať deficit novely (2,6 mld. Eur), avizovaný dodatočný nárast deficitu z Programu stability (0,1 mld Eur) s výsledkom 9,8 mld. eur (10,3% HDP)?
Odhadovaný deficit je dôsledkom viacerých efektov, v niektorých oblastiach sme dosiahli výrazné úspory, na druhej strane sa navýšili výdavky pre druhú vlnu pandémie. Zvýšené výdavky pre pandémiu nad rámec rozpočtu vo výške 0,2 mld. sme už mali v pôvodnom odhade. V našom odhade nemáme čerpanie rezerv pre prípadnú silnú tretiu vlnu na úrovni 0,6 mld eur.
Ak si odpočítate tieto čísla od zvýšených pandemických výdavkov v novele, dostanete 1,7 mld eur. Náš odhad čerpania pandemických výdavkov za posledné mesiace stúpol o 1,4 mld eur. Nepredpokladáme preto ani plné vyčerpanie novelizovaných výdavkov na pandémiu, berieme ich skôr ako horný odhad.
Prečo je potrebné novelizovať rozpočet, ak je možné, že deficit sa veľmi nezmení?
Novela bola potrebná, pretože hotovostné limity na niektorých výdavkoch už boli prekročené. Niektoré pandemické výdavky sa už proste minuli. Dá sa rozumieť aj snahe o vytvorenie účelovej rezervy na 3.vlnu pandémie. Novelou však nebol využitý priestor na zníženie iných výdavkových limitov na základe doterajšieho nižšieho čerpania niektorých výdavkov rozpočtu. Inými slovami, nárast výdavkov v novele štátneho rozpočtu nemusel byť nevyhnutne až v takej výške.
Technickou stránkou veci je aj samotný fakt, že zákonom nie je schvaľovaný rozpočet verejnej správy, ale len hotovostný štátny rozpočet. Zákon tak definuje presné číslo, ktoré môžete použiť na výdavky. Ak aj máte pozitíva mimo štátneho rozpočtu (napríklad lepšie hospodárenie samospráv) a chcete nimi kompenzovať nutné vyššie výdavky štátneho rozpočtu, musíte zmeniť zákon o štátnom rozpočte. Deficit celej verejnej správy sa pritom vôbec nemusí zmeniť. Táto anomália je dedičstvom minulosti, neodráža najlepšiu medzinárodnú prax v spôsobe schvaľovania rozpočtu a výrazne znižuje transparentnosť v riadení rozpočtu.
Zvýši sa touto novelou dlh?
RRZ aj vláda očakávajú vyšší deficit v metodike ESA2010 v porovnaní s pôvodne schváleným rozpočtom, čo sa automaticky premietne aj do zvýšenia čistého dlhu krajiny. Novela k tomuto nárastu prispieva, nakoľko navyšuje výdavky, ktoré vláda môže použiť a nie je tak nútená hľadať na tieto nevyhnutné výdavky úspory v rámci pôvodne schváleného rozpočtu. Miera navýšenia dlhu bude závisieť od výšky skutočne dosiahnutého deficitu.
Čistý dlh je indikátor, ktorý vernejšie ako hrubý dlh zohľadňuje skutočné zaťaženie verejných financií do budúcnosti. Čistý dlh sa zvýši len o deficit-zvyšujúce sa opatrenia, preto je kľúčové sledovať čísla deficitu v medzinárodnej metodike ESA2010 a nie hotovostný deficit štátneho rozpočtu schválený v novele. Nečerpanie rezerv a iné hotovostné opatrenia, ktoré nezvyšujú deficit, sa nepremietajú do čistého dlhu a nemusia sa nutne premietnuť ani do nárastu hrubého dlhu.
Nárast hrubého dlhu však nastane podľa toho, akú stratégiu pre riadenie dlhu si zvolí agentúra Ardal. Inými slovami, akú veľkú likviditnú rezervu sa štát rozhodne mať. Táto rezerva však neznamená príťaž pre budúci vývoj verejných financií.
Nie je takéto navyšovanie výdavkov krokom ku gréckej ceste?
Budúce zaťaženie verejných financií najlepšie vyjadruje indikátor dlhodobej udržateľnosti. Do budúcnosti nás budú najviac zaťažovať opakované trvalé výdavky a nie jednorazové protipandemické opatrenia. Minulý a súčasný rok sa nesú v duchu pandémie. Tá by však naďalej mala byť riešená len adresnými a jednorazovými opatreniami. O to viac, že naše verejné financie boli už pred krízou neudržateľné. Podľa EK máme druhé najhoršie verejné financie v celej EÚ, čo sa týka dlhodobej udržateľnosti (tzv. indikátor S2).
O tom, či Slovensko potenciálne smeruje ku gréckej ceste rozhodne to, ako sa postavíme k trvalým výdavkom (a príjmom). Podľa nášho názoru je už od budúceho roka potrebné začať znižovať túto trvalú záťaž verejných financií a to kombináciou konsolidačných a legislatívnych opatrení, ktoré prinavrátia finančnú stabilitu dôchodkovému systému.
Naším odporúčaním, ktoré sme zverejnili pri analýze rozpočtu na jeseň minulého roka je, aby vláda mala ambíciu dosiahnuť dva kľúčové rozpočtové ciele do konca svojho volebného obdobia. Po prvé, dosiahnuť deficit, pri ktorom už nebude rásť dlh v pomere k HDP. Jeho úroveň sa odhaduje v súčasnosti na úrovni 3% HDP. Vláda by už teraz mala mať pripravený kredibilný plán akým spôsobom bude v nasledujúcich troch rokoch znižovať štrukturálny deficit.
Druhým cieľom by malo byť zníženie rizika dlhodobej udržateľnosti zo súčasného pásma vysokého rizika bezpečne do stredného pásma.
Čo by ste odporúčali zmeniť, aby mali politici i verejnosť korektnejší a presnejší pohľad na vývoj verejných financií?
Už dlhodobo odporúčame, aby sa schvaľoval rozpočet v ekonomicky zmysluplnejšej forme, ktorá je medzinárodným štandardom. Jedná sa o tzv. akruálnu metodiku, ktorá by mala pokrývať celý verejný sektor, nielen centrálnu vládu. Tá rozlišuje medzi účtovnými operáciami a výdavkami, ktoré reálne zaťažujú verejné financie.
Zákonodarcovia by tak mohli transparentnejšie a jasnejšie vidieť dopad prijímanej legislatívy na verejné financie a deficit štátu. Kým sa tak stane, minimálnym štandardom pri novele rozpočtu by malo byť, aby každá novela rozpočtu obsahovala presný detailný položkový dopad na verejné financie ako celok, vrátane vplyvu na deficit a dlh v metodike ESA2010 a aktuálny stav implementácie odporúčaní Útvaru hodnoty za peniaze.
