Čo je limit verejných výdavkov ?
Limit verejných výdavkov je hlavným rozpočtovým nástrojom na zabezpečenie dlhodobej udržateľnosti. Ide o maximálnu výšku celkových konsolidovaných výdavkov verejnej správy v jednotnej metodike platnej pre Európsku úniu. Limit výdavkov sa nevzťahuje na niektoré typy výdavkov, ako napríklad eurofondy, plán obnovy, spolufinancovanie, úrokové náklady, či vplyvy hospodárskeho cyklu. Okruh výdavkov je definovaný čo najviac tak, aby zahŕňal výdavky ovplyvňujúce hospodárenie Slovenska a dlhodobú udržateľnosť a zároveň sú pod priamou kontrolou vlády.
Máme teraz nejaký limit výdavkov, keď zatiaľ neboli prijaté nové po vyslovení dôvery vláde ?
Podľa uznesenia Národnej rady č.1964 bol limit verejných výdavkov určený aj na rok 2024 a rok 2025. Tieto limity sú teda platné a záväzné až do momentu schválenia nových limitov v súlade s par. 30aa ods.2. zákona č. 523/2004 o rozpočtových pravidlách verejnej správy. Podrobnejšie stanovisko k záväznosti platného limitu nájdete TU. Považujeme za potrebné zdôrazniť, že hypotéza ministerstva financií v návrhu rozpočtu predloženom na rokovanie tripartity (HSR 11.12.2023) o strate platnosti a účinnosti schválených limitov z dôvodu parlamentných volieb je právne neudržateľná.
Prečo sa počíta nový limit výdavkov práve teraz ?
Cieľom je určiť limit verejných výdavkov pre novú vládu na celé volebné obdobie. Tento proces sa tak bude opakovať vždy, keď dôjde k prvému vymenovaniu vlády s dôverou po parlamentných voľbách. Je dôležité, aby nová vláda poznala, v akom stave preberá verejné financie, a to nie len z pohľadu aktuálneho deficitu, ale najmä vplyvu legislatívy a opatrení schválených predchádzajúcimi vládami na dlhodobú udržateľnosť. Preto je rozhodujúcim dňom deň získania dôvery vlády, čo sa stalo 21. novembra 2023.
Čo vyžaduje pravidlo limitu výdavkov ?
Výpočet limitu výdavkov predpokladá zostavenie tzv. základného scenára, teda vývoj príjmov a výdavkov za predpokladu platnej legislatívy ku dňu získania dôvery vlády. Na základe tohto scenára RRZ vyhodnotí stav dlhodobej udržateľnosti verejných financií, pričom správu o výpočte je RRZ povinná zverejniť. V nadväznosti na vyhodnotenie dlhodobej udržateľnosti, či je riziko nízke, stredné alebo vysoké, zákon vyžaduje, aby došlo k jej zlepšovaniu o 0,25 alebo 0,5% ročne. Po zohľadnení tejto požiadavky RRZ vypočíta limit výdavkov, ktorý je predložený na schválenie NRSR. Tentokrát sa predpokladá vysoké riziko, a teda súčasná vláda bude musieť zlepšovať udržateľnosť o 0,5% ročne v porovnaní so stavom, ktorý jej zanechali minulé vlády.
Čo presne znamená zlepšovanie udržateľnosti o 0,5% ročne ?
Zlepšovanie udržateľnosti sa posudzuje voči základnému scenáru, teda voči vývoju bilancie rozpočtu tak, ako ju prevzala nová vláda po predchádzajúcich. Znamená to, že ak sa hospodárenie rozpočtu automaticky zhoršuje medziročne napr. o 0,2% HDP z dôvodu už dávnejšie prijatej legislatívy alebo ekonomického vývoja, pri požiadavke na zlepšovanie udržateľnosti o 0,5% by to znamenalo medziročné zlepšenie salda len o 0,3% HDP. Platí to aj opačne, ak by sa hospodárenia automaticky zlepšovalo (aj bez zásahov vlády) o 0,2% HDP, tak medziročné zlepšenie udržateľnosti o 0,5% HDP by znamenalo potrebu medziročne zlepšiť saldo o 0,7% HDP.
Vláda chce predložiť a mať schválený rozpočet ešte tento rok, aby sa vyhla rozpočtovému provizóriu. Je reálne, aby sa dodržal proces prípravy a schválenia limitov tak, aby mohol byť rozpočet riadne schválený ?
Tak ako aj v iných oblastiach aj tu platí, že všetky dotknuté orgány verejnej správy by mali vzájomne spolupracovať a poskytovať si súčinnosť v medziach svojich kompetencií a povinností. Navyše, v tomto prípade je povinnosť poskytovať súčinnosť ukotvená aj v metodike dohodnutej medzi RRZ/MFSR. Rada pre rozpočtovú zodpovednosť dňa 8. novembra 2023 listom oslovila ministra financií so žiadosťou o stretnutie a dosiahnutie vzájomnej koordinácie pri výpočte a predložení limitov výdavkov ako povinnosť RRZ a predloženia návrhu rozpočtu v súlade s týmito limitmi ako povinnosť ministra financií. Súčasťou listu bol návrh harmonogramu jednotlivých úkonov, ktorý sa z dôvodu chýbajúceho koordinačného stretnutia zo strany MFSR nepodarilo dodržať.
Aké sú možné praktické a právne dôsledky schválenia rozpočtu bez zosúladenia s limitom výdavkov ?
Vláda je povinná zosúladiť návrh rozpočtu verejnej správy s platným limitom verejných výdavkov. Ak vláda predložila národnej rade návrh rozpočtu verejnej správy, ktorý prekračuje platný limit verejných výdavkov, a na rokovaní národnej rady sa neschváli pozmeňujúci návrh alebo doplňujúci návrh, ktorým sa zosúladí návrh rozpočtu verejnej správy s platným limitom verejných výdavkov, vláda je povinná ho vziať späť a do 30 dní predložiť návrh rozpočtu verejnej správy, ktorý neprekračuje platný limit verejných výdavkov.
Výpočet limitu verejných výdavkov je síce podrobne upravený zákonom, svoj základ však má v ústavnej úprave, v čl. 7 ods. 3 ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti. Je nutné zdôrazniť, že limit nie je len zákonný konštrukt, s ktorým vie parlamentná väčšina ľubovoľne manipulovať; jeho existencia je otázkou ústavného imperatívu. Preto zákon, ktorý v súlade s ústavnou úpravou upravuje postup pri určení limitu verejných výdavkov, nesmie vyprázdniť podstatu tohto inštitútu. Forma, akou sa limit schvaľuje, je vcelku netypická – neschvaľuje sa zákonom, ale uznesením Národnej rady, ktoré sa však uverejňuje v Zbierke zákonov a je mu explicitne priznaná všeobecná záväznosť. Z dôvodu existenciálneho napojenia tohto uznesenia na čl. 7 ods. 3 ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti by sa porušenie limitu verejných výdavkov (vrátane jeho porušenia zákonom Národnej rady) dalo chápať ako porušenie ústavnej normy, čo by zakladalo dôvod na konštatovanie protiústavnosti aktu, ktorým sa limit verejných výdavkov porušil. Rada pre rozpočtovú zodpovednosť síce nie je oprávnená navrhnúť Ústavnému súdu začatie konania o súlade právnych predpisov, no okruh oprávnených subjektov zahŕňa aj hlavu štátu alebo parlamentnú menšinu (aspoň 30 poslancov), ktorí sa už za oprávnený subjekt považujú.
Schválenie rozpočtu v nesúlade s výdavkovými limitmi by tiež bolo zvrátením príslušného míľnika z prvej žiadosti o platbu Pláne obnovy a odolnosti. Európska komisia tento míľnik už vyhodnotila ako splnený a 26. júna 2022 vyplatila Slovenskej republike 458,3 mil. eur. Zvrátenie akéhokoľvek už splneného míľnika – napr. aj schválenie rozpočtu v rozpore s platnými limitmi – by vážne ohrozilo ďalšie žiadosti o platbu, aktuálne najmä 4. žiadosť o platbu vo výške 923,8 mil. eur.
Bolo by možné rozpočet schvaľovať až v roku 2024 tak, aby bol zostavený plne v súlade s novými limitmi ?
V prípade, ak by nebol z akýchkoľvek dôvodov návrh rozpočtu na rok 2024 schválený do konca roka 2023, zákon o rozpočtových pravidlách má zadefinovanú procedúru tzv. rozpočtového provizória. Ide o stav, kedy fungujú všetky úlohy štátu bez obmedzení s tým, že sú pozastavené nové iniciatívy napr. v oblasti viacročných investícií a pod., nakoľko nie je zrejmé jasné financovanie. Provizórium je teda obmedzením, ale nie je to stav, ktorý by pri krátkodobom a dočasnom období spôsobil znefunkčnenie štátu. Naopak, je to legitímny a štandardný nástroj rozpočtového procesu, ktorý vytvára časový priestor na dodržanie pravidiel legislatívneho procesu, viac času na negociáciu priorít rozpočtu a pod. Vezmime si len príklad samospráv, ktoré majú voľby vždy na jeseň, pričom po posledných voľbách v roku 2022 takmer polovica samospráv išla do roku 2023 v provizóriu a riadny rozpočet schvaľovali až v prvom kvartáli roku 2023. Nie je to teda nástroj, ktorý by mal byť strašiakom a vyvolávaním atmosféry časového stresu odôvodňovať porušovanie základných princípov rozpočtového procesu, vr. limitu výdavkov. V Českej republike, ktorá má podobné rozpočtové pravidlá ako SR, sa aj na vládnej úrovni opakovane využívalo provizórium.
