Jednou z hlavných úloh Rady pre rozpočtovú zodpovednosť (Rada, RRZ) je monitorovanie a hodnotenie vývoja hospodárenia Slovenskej republiky[1]. Z tohto dôvodu je pre Radu dôležité mať rozpočtové trendy pod neustálym dohľadom. Riziká nesplnenia rozpočtových cieľov musia byť identifikované a komunikované včasne, aby sa posilnila transparentnosť o vývoji verejných financií. Zároveň je pre Radu dôležité poskytovať nezávislý pohľad. V neposlednom rade, identifikované riziká tvoria dôležitú súčasť hodnotiacich správ RRZ.
Na monitorovanie vývoja verejných financií na krátkodobom horizonte RRZ využíva tzv. rozpočtový semafor. Ide o nástroj, ktorý nezávisle od vlády a ministerstva financií na mesačnej báze vyhodnocuje plnenie rozpočtu a odhaduje odchýlku od vládnych cieľov v aktuálnom rozpočtovom roku. Východiskom je odhad koncoročného hospodárenia verejnej správy, ktorý je vypočítaný na základe aktuálnych údajov o priebežnom plnení príjmov a výdavkov rozpočtu, pričom zohľadňuje makroekonomickú prognózu a nové schválené opatrenia. Zostavený odhad je porovnaný s rozpočtom schváleným pre aktuálny rok, pričom kvantifikovaná odchýlka sa následne premieta do miery fiškálneho rizika. Zjednodušene povedané, rozpočtový semafor odpovedá na otázku, či sa vláde darí plniť svoj rozpočtový cieľ (voči HDP) v aktuálnom roku, a ak nie, aký rozsah opatrení potrebuje prijať pre nápravu.
Rozpočtový semafor vo vyhodnocovaní rizika pritom berie vládne rozpočtové ciele ako dané, nehodnotí, či je schválený rozpočet nastavený adekvátne z hľadiska štruktúry vládnych politík alebo vplyvu na ekonomiku. Tieto hodnotenia RRZ každoročne komunikuje v rámci svojich správ vo forme tak posúdenia vládnych cieľov, ako aj odporúčaní pre budúcu fiškálnu trajektóriu. Nízke riziko pre naplnenie rozpočtu tak nutne neznamená, že v rozpočte existuje priestor pre vyššie výdavky alebo nižšie príjmy bez negatívneho dopadu na zdravie verejných financií.
Čím väčší je rozdiel medzi odhadom a cieľmi vlády pre aktuálny rok, tým vyššia je miera rizika nesplnenia cieľov rozpočtu. Na komunikáciu týchto rizík sa používajú farby svetiel semaforu. Zelená farba predstavuje nízke riziko pre dosiahnutie cieľov rozpočtu, kým žltá resp. červená farba znamená stredné resp. vysoké riziko a indikuje tak potrebu prijatia opatrení zo strany vlády.
Odhad hospodárenia verejnej správy, zostavený v rámci rozpočtového semaforu, vstupuje aj do iných výstupov RRZ. Predovšetkým v rámci správ hodnotiacich dokumenty fiškálneho rámca (návrh RVS, program stability) slúži pre porovnanie s očakávanou skutočnosťou MF SR. Zároveň ide o východiskový rok pre NPC scenár aj strednodobú fiškálnu prognózu. V neposlednom rade z odhadu vychádzajú predpoklady o fiškálnom vývoji pri zostavovaní makroekonomickej prognózy RRZ.
Cieľom tohto materiálu je podrobne popísať metodiku a predpoklady rozpočtového semaforu. V dokumente je predstavený spôsob zostavenia odhadu koncoročnej bilancie hospodárenia verejnej správy vrátane použitých predpokladov a podkladových údajov. Zároveň je popísané premietnutie tohto odhadu do vyhodnotenia rizík pre rozpočet verejnej správy.
Zverejňovanie rozpočtového semaforu začalo v októbri 2018, pričom prvotný popis procesu jeho zostavenia bol prezentovaný na stretnutí európskych nezávislých fiškálnych inštitúcií (Network of EU IFIs) v Bratislave a následne publikovaný v diskusnej štúdii (Kubík & Majher, 2018). Od začiatku zverejňovania rozpočtového semaforu boli riziká vyhodnocované pomocou odhadu koncoročného salda verejnej správy. Ak odhadovaný deficit prevyšoval vládny cieľ pre aktuálny rok, semafor upozorňoval na potrebu prijatia opatrení pre splnenie cieľov. Súčasťou komunikácie pritom boli aj informácie, v akých oblastiach rozpočtu dochádza k odchýleniu oproti naplánovaným hodnotám.
Aktuálna verzia metodiky zachytáva spôsob zostavovania rozpočtového semaforu od januára 2025 a zostáva v platnosti až do zverejnenia ďalšej verzie metodiky. Oproti predchádzajúcej verzii metodiky prišlo k zahrnutiu výdavkových limitov do vyhodnocovania rizika pre plnenie rozpočtu. Nové európske fiškálne pravidlá totiž zaviedli ukazovateľ rastu čistých výdavkov ako záväzný operatívny nástroj pre riadenie fiškálnej politiky. Zároveň bol v schválenom rozpočte stanovený nominálny limit verejných výdavkov, ktorý je vyjadrený ako suma určená v súlade s povoleným medziročným rastom čistých výdavkov. Odchýlky týchto fiškálnych indikátorov od cielených hodnôt sa vyhodnocujú v rámci komunikácie rizika odchýlenia od cieľov vlády. Takéto vyhodnocovanie je dôležité aj vzhľadom na úlohy RRZ pri monitoringu a plnení tohto fiškálneho pravidla.
Materiál je organizovaný nasledovne: V kapitole 1 je definovaný základný rámec pre rozpočtový semafor. Kapitola 2 sa podrobne zaoberá údajmi použitými v rámci prípravy východiskového odhadu vrátane ich členenia v rámci jednotlivých klasifikácií. V kapitole 3 sú prezentované kroky realizované pri spracovaní vstupných údajov. Kapitola 4 obsahuje popis základnej metódy pre prípravu prognózy. V kapitole 5 je znázornený postup pri kompletizácii odhadu koncoročného hospodárenia. Napokon kapitola 6 predstavuje spôsob komunikácie fiškálnych rizík na základe odhadu.
