Rada pre rozpočtovú zodpovednosť si pre účely hodnotenia návrhu rozpočtu a prijímania ďalších opatrení a legislatívnych návrhov tzv. úradníckou vládou s obmedzenými kompetenciami nechala vypracovať právny názor, akými kompetenciami a povinnosťami v tejto oblasti takáto vláda disponuje. Autormi sú Prof. JUDr. Marián Giba, PhD. a Mgr. Vincent Bujňák, PhD., pripájame jeho plné znenie.
1/ Má súčasná úradnícka vláda možnosť, resp. aj povinnosť predkladať zákony, ktoré by viedli k tomu, že vie predložiť obhájiteľný vyrovnaný rozpočet, t. j. napríklad zvýšiť sadzbu DPH, znížiť (zadresniť) sociálnu podporu a pod.?
Právomoci možno pri odvolanej vláde rozdeliť do troch skupín. Do prvej skupiny patria tie, ktoré môže vykonávať bez ďalšieho obmedzenia. Patrí sem okrem iného aj podávanie návrhov zákonov alebo podávanie návrhu štátneho rozpočtu a štátneho záverečného účtu. Do druhej skupiny patria právomoci, ktoré vykonávať nemôže. Je to predovšetkým rozhodovanie o zásadných opatreniach na zabezpečenie hospodárskej a sociálnej politiky Slovenskej republiky, a rozhodovanie o zásadných otázkach vnútornej a zahraničnej politiky. Napokon tretiu skupinu tvoria právomoci vykonávané len s predchádzajúcim súhlasom hlavy štátu. Sú nimi napríklad také právomoci, ktoré vláde ustanovil zákon.
V tejto súvislosti je vhodné pripomenúť, že už v právnej analýze Právnickej fakulty UK z 27. februára 2023 (vytvorenej na základe žiadosti Zastúpenia Európskej komisie na Slovensku) je na s. 4 a 5 konštatované: „Aj keď odvolaná a dočasne poverená vláda sa v zmysle čl. 115 ods. 3 Ústavy nemôže uznášať na zásadných opatreniach na zabezpečenie hospodárskej a sociálnej politiky SR ani na zásadných otázkach vnútornej a zahraničnej politiky (…), pokiaľ by určitý návrh zákona alebo určité nariadenie vlády predstavovalo zásadné opatrenie, resp. bolo by zásadnou otázkou, čl. 115 ods. 3 Ústavy vláde nebráni, aby sa na podaní takéhoto zásadného návrhu zákona uzniesla, resp. aby takéto zásadné nariadenie vlády schválila. Právomoci podľa čl. 119 písm. a) [návrhy zákonov] a písm. b) [nariadenia vlády] sú totiž samostatnými právomocami, oddelenými od právomocí podľa čl. 119 písm. d) [zásadné opatrenia na zabezpečenie hospodárskej a sociálnej politiky] a písm. i) [zásadné otázky vnútornej a zahraničnej politiky].“[1]
Pri návrhoch zákonov sa ďalej vychádza z toho, že samotné podanie návrhu vládou nemôže predstavovať rozhodovanie o zásadnej otázke, resp. o zásadnom opatrení, lebo podanie návrhu zákona ešte danú otázku meritórne neuzatvára. Podanie návrhu zákona znamená, že o ňom bude rokovať Národná rada ako ústavný orgán, ktorého právomoci nie sú v nadväznosti na vyslovenie nedôvery vláde alebo v nadväznosti na nevyslovenie dôvery dodatočne obmedzované. Zákon predstavuje zásadné opatrenie až vtedy, keď je: (i) schválený Národnou radou (napríklad aj po jeho vetovaní hlavou štátu), ďalej (ii) publikovaný v zbierke zákonov a napokon (iii) keď jeho príslušné ustanovenia nadobudli účinnosť. Tieto podmienky musia byť splnené kumulatívne. Podanie novelizačného návrhu zákona k zákonu č. 222/2004 Z. z. o dani z pridanej hodnoty zvyšujúceho sadzbu DPH tak nie je rozhodovaním o zásadnom opatrení, lebo odvolaná vláda ním sadzbu DPH nezvyšuje. Sadzba DPH sa môže zvýšiť jedine po už vyššie uvedených úkonoch, ktoré majú svoj základ v hlasovaní v Národnej rade.
Uvedené je podporené aj tým, že ústavodarca explicitne ponechal odvolanej vláde aj právomoc podávať návrh štátneho rozpočtu v zmysle čl. 119 písm. e). Pokiaľ odvolaná vláda považuje za nevyhnutné, aby v súvislosti so štátnym rozpočtom pripravila návrhy ďalších zákonov, je oprávnená tak urobiť. Povinnosť podať konkrétny návrh zákona môže byť ustanovená zákonom, je to však v právnom poriadku výnimočné. Príkladom je § 3 ods. 7 zákona č. 401/1990 Zb. o meste Košice. Keď mesto vytvorí, zruší, zlúči, alebo rozdelí mestské časti a vyžaduje si to zmenu v zákonoch, ktorými je na mestské časti prenesený výkon štátnej správy, oznámi to primátor mesta vláde. Po doručení tohto oznámenia vláda bez zbytočného odkladu predloží Národnej rade zodpovedajúci návrh zákona.
Napokon je potrebné pripomenúť, že toto chápanie právomocí odvolanej vlády je prítomné aj v aplikačnej praxi. Historicky prvá skúsenosť s výkonom právomocí odvolanej vlády sa viaže na rozhodnutie prezidenta č. 357/2011 Z. z., ktorý s účinnosťou od 26. októbra 2011 poveril vtedajšiu vládu výkonom jej právomocí v obmedzenom rozsahu, a to až do vymenovania novej vlády (do 4. apríla 2012). Počas tohto obdobia podala odvolaná vláda napríklad návrh zákona o minimálnych mzdových nárokoch sestier a pôrodných asistentiek a o zmene a doplnení niektorých zákonov. V doložke vplyvov bolo uvedené, že prijatie zákona si vyžiada z hľadiska výdavkov verejnej správy na rok 2012 čiastku 77 109 159 eur, na rok 2013 zase 105 676 563 eur a v roku 2014 čiastku 108 628 985 eur.[2] Ústavný súd síce nálezom sp. zn. PL. ÚS 13/2012 vyslovil jeho protiústavnosť, nie však z dôvodu porušenia ústavných pravidiel pri jeho podávaní. Iným príkladom je návrh zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 595/2003 Z. z. o dani z príjmov v znení neskorších predpisov a ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 564/2004 Z. z. o rozpočtovom určení výnosu dane z príjmov územnej samospráve a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov,[3] ktorý vo všeobecnej časti dôvodovej správy odkazuje na potrebu konsolidácie verejných financií a postupného znižovania deficitu verejných financií. Ďalšia skúsenosť s odvolanou vládou sa viaže na rozhodnutie prezidentky č. 454/2022 Z. z. Príkladom schváleného návrhu zákona týkajúceho sa problematiky zásadných opatrení je návrh zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 461/2003 Z. z. o sociálnom poistení v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia niektoré zákony.[4] Podľa doložky vplyvov si mal vyžiadať výdavky verejnej správy v roku 2023 v sume 4 832 041 eur, v roku 2024 v sume 50 471 189 eur a v roku 2025 v sume 75 755 924 eur.
Niet preto pochýb o tom, že odvolaná vláda disponuje právomocou podávať aj také návrhy zákonov, ktoré po ich schválení Národnou radou, publikovaní v zbierke zákonov a nadobudnutí účinnosti budú zásadnými opatreniami.
Po právnej stránke každá vláda (úradnícka či politická, s dôverou či bez dôvery) nepochybne má právomoc predkladať spolu s návrhom štátneho rozpočtu aj návrhy zákonov, ktoré na rozpočet nadväzujú (napr. mieria ku zvýšeniu príjmov). Hoci po právnej stránke o tom nie je pochybnosť, nemožno prehliadať, že každý návrh zákona predložený popri návrhu štátneho rozpočtu, je vo svojej podstate návrhom politickým (napr. zásahy do daňového systému, sociálnych transferov). Z tohto pohľadu, na jednej strane, môže vyplývať záver, že úradnícka vláda, ktorá nevzišla z pomerov v parlamente, nemala a nemá v ňom väčšinu a nepožívala ani jeho dôveru, nemá politickú legitimitu navrhovať systémové opatrenia, resp. vyberať z dostupnej palety možností konkrétne spôsoby, ktorými sa docieli zvýšenie príjmov štátneho rozpočtu. Na druhej strane je však faktom, že štát má v každom momente práve a len jednu vládu, o ktorej bez ohľadu na jej politický status platí, že je vrcholným orgánom výkonnej moci a že je zodpovedná za hospodárenie štátu v tom najširšom slova zmysle. Namiesto vlády nemôže konať iný orgán. Preto, z opačného uhla pohľadu, možno vysloviť úvahu, že žiadna vláda nikdy nedostala resp. nemôže mať politický ani iný mandát na to, aby svojou nečinnosťou ohrozila fungovanie a bezpečnosť štátu, napr. tým, že by predložila návrh štátneho rozpočtu, ktorý nie je bez ďalších návrhov použiteľný v praxi, pričom by nemala k nemu rozpracovanú alternatívu. Je vecou parlamentu, v akej podobe a či vôbec vládou ponúknuté opatrenia prijme, no je legitímne od každej vlády očakávať, že aspoň pomenuje, ktoré opatrenia by ona sama považovala za najsprávnejšie, alebo, inak povedané, ktoré by presadzovala za predpokladu, že by plný politický mandát a legitimitu mala.
2/ Môže úradnícka vláda pripraviť rozpočet s tým, že rozpočet predpokladá prijatie napr. „zvýšenie sadzby DPH“, avšak táto legislatíva nie je ešte definitívne schválená parlamentom, alt. nie je schválená ani samotnou vládou?
Štandardne platí, že ak vláda disponujúca dôverou Národnej rady predkladá návrh štátneho rozpočtu, pri jeho zostavení disponuje pomerne rozsiahlou mierou úvahy, ktorá je obmedzená len mantinelmi ústavného zákona č. 493/2011 Z. z. a zákonnými normami (predovšetkým cez zákon č. 523/2004 Z. z.). Je prípustné, aby úvahu uplatnila až do tej miery, že návrh štátneho rozpočtu bude postavený okrem iného aj na opatreniach, ktorých schválenie sa predpokladá. Za predloženie takéhoto návrhu však nesie ústavnopolitickú zodpovednosť, t. j. Národná rada jej za takto pripravený návrh štátneho rozpočtu môže vysloviť nedôveru.
Je pravdou, že Národná rada nemôže vysloviť nedôveru odvolanej vláde. Tento problém sa však týka legislatívnej kvality ústavného zákona č. 356/2011 Z. z., a sám o sebe ešte neznamená, že by mala odvolaná vláda odlišnú mieru úvahy pri zostavovaní návrhu štátneho rozpočtu ako odvolaná vláda. Napokon, ústavodarca sa rozhodol zaradiť právomoc vlády rozhodovať o návrhoch štátneho rozpočtu medzi tie, ktoré nepodliehajú dodatočným obmedzeniam. Preto tieto dodatočné obmedzenia nemožno dotvárať ani cestou interpretácie, a miera úvahy odvolanej vlády nie je v tejto veci z ústavnoprávneho hľadiska automaticky užšia, než miera úvahy vlády disponujúcej dôverou Národnej rady.
Na záver tejto časti je potrebné zopakovať, že Ústavný súd pri interpretácii ústavných noriem opakovane zdôrazňuje ich zmysel a účel (napríklad PLz. ÚS 1/2010 alebo PLz. ÚS 4/2022). Rovnako je preto nevyhnutné mať na pamäti účel ústavnej povinnosti týkajúcej sa tzv. vyrovnaného rozpočtu. Nie je to samoúčelná povinnosť, ale jej zmyslom je zaviazať vládu k príprave takého návrhu, ktorý bude môcť byť v aplikačnej praxi použiteľný. Tento návrh nemá byť iluzórny, resp. nevykonateľný, ale musí byť v aplikačnej praxi spôsobilý dosiahnuť ciele stanovené ústavným zákonom č. 493/2011 Z. z. a čl. 55a Ústavy.
[1] Dostupné na https://uniba.sk/spravodajsky-portal/detail-aktuality/back_to_page/univerzita-komenskeho/article/pravna-analyza-zamerana-na-kompetencie-docasne-poverenej-vlady/.
[2] Dostupné na https://rokovania.gov.sk/RVL/Material/7977/1.
[3] Dostupné na https://rokovania.gov.sk/RVL/Material/8035/1.
[4] Dostupné na https://rokovania.gov.sk/RVL/Material/28096/1.
