(Celé znenie správy RRZ vrátane dátového súboru nájdete v prílohe pod článkom v sekcii na stiahnutie)
Zhrnutie
Deficit verejnej správy (VS)[1] dosiahol v roku 2023 úroveň 4,9 % HDP, čo znamená návrat z dočasne nízkeho deficitu v roku 2022 na vysoké úrovne z pandemických rokov 2020 a 2021. Oproti rozpočtovým cieľom vo výške 6,4 % HDP predstavuje výsledný schodok hospodárenia pozitívnu odchýlku 1,5 % HDP, čo znamená po rokoch 2021 a 2022 tretie najvýraznejšie zlepšenie výsledného hospodárenia v porovnaní s rozpočtom od roku 2005[2]. Hrubý dlh dosiahol úroveň 56,0 % HDP a medziročne poklesol o 1,7 p.b., pričom oproti predpokladom rozpočtu je výsledná hodnota nižšia až o 1,9 % HDP. Naďalej však ostáva nad horným limitom dlhovej brzdy o 2 % HDP.
Najvýraznejšia pozitívna odchýlka[3] v hospodárení VS v roku 2023 oproti rozpočtu bola priamo spojená s úspešným dohodnutím refundácie energo pomoci cez eurofondy (0,8 % HDP), s ktorou rozpočet nepočítal. Refundácie energopomoci z EÚ fondov boli zároveň v plnej miere zaznamenané do výsledku hospodárenia v roku 2023, tak ako to predpokladala RRZ. Naopak najvýznamnejšia negatívna odchýlka voči rozpočtu bola najmä kvôli prijatiu nových opatrení v dôchodkoch (0,8 % HDP) v priebehu roka, s ktorými rozpočet takisto nepočítal. Z trvalejších opatrení došlo navyše k nižšiemu nárastu výdavkov v štátnom rozpočte, ako aj v hospodárení ostatných subjektov verejnej správy.
- Na strane pozitív prišlo k nižším nákladom na financovanie dočasných opatrení oproti predpokladom rozpočtu o 1,4 mld. eur (1,3 % HDP), najmä z dôvodu preplatenia veľkej časti nákladov na schémy kompenzujúce vysoké ceny energií z EÚ fondov; zároveň výsledné náklady nedosiahli vysoké úrovne predpokladané v rozpočte aj vďaka nižší cenám energií na trhoch.
- Naopak negatívne bol deficit VS ovplyvnený nákladmi na mimoriadnu valorizáciu dôchodkov a niektorých sociálnych dávok, ako aj mimoriadnym príspevkom pre dôchodcov (ktorý sa neskôr premietne do navýšeného 13. dôchodku), ktoré celkovo navýšili deficit rozpočtu o 1,1 mld. eur (1,0 % HDP).
- K odchýlke výsledného hospodárenia od cieľa rozpočtu prispeli vo výraznej miere aj iné faktory, ktoré priamo nesúviseli s mimoriadnymi okolnosťami ani s priebežne prijímanými opatreniami. Pomalšie čerpanie kapitálových výdavkov štátneho rozpočtu (ŠR) znamenalo úsporu vo výške 652 mil. eur (0,6 % HDP) najmä v obrane kvôli nižšej hodnote dodanej vojenskej techniky oproti predpokladom rozpočtu. V rámci vzťahov s rozpočtom EÚ sa nenaplnili predpoklady rozpočtu o výdavkoch na spolufinancovanie (refundácia energo pomoci nevyžadovala spolufinancovanie, došlo k pomalšiemu nábehu nového programového obdobia fondov EÚ a pomalšiemu čerpaniu zdrojov Plánu obnovy a odolnosti) vo výške 528 mil. eur (0,4 % HDP).
Z pohľadu strednodobého zaťaženia verejných financií je zvyčajne lepšie sa sústrediť na indikátor štrukturálneho deficitu (t.j. trvalý deficit, ktorý automaticky pretrvá aj do budúcnosti, ak sa neprijmú dodatočné opatrenia[4]). V roku 2023 štrukturálny deficit medziročne vzrástol a dosiahol úroveň 3,3 % HDP, čo predstavuje nárast o 2,0 p.b. oproti roku 2022 s historicky najnižšou úrovňou štrukturálneho deficitu 1,3 % HDP. Nárast štrukturálneho deficitu v roku 2023 je v prevažnej miere spôsobený opatreniami prijatými v roku 2022 (rodinný balíček, rodičovský dôchodok, valorizácia miezd v zdravotníctve) ako aj v priebehu samotného roku 2023 (mimoriadna valorizácia dôchodkov a rodičovského príspevku, mimoriadny príspevok pre dôchodcov). Zároveň platí, že štrukturálne saldo v rokoch 2022 boli pozitívne a v roku 2023 naopak negatívne ovplyvnené vysokou infláciou. Medziročný nárast je tak aj dôsledkom oneskoreného navyšovania verejných výdavkov v reakcii na rast inflácie, pričom k ďalšiemu takémuto zvyšovaniu najmä v oblasti sociálnych transferov a miezd príde v roku 2024. V neposlednom rade platí, že akruálne výdavky na obranu boli v roku 2023 z dôvodu zálohových platieb výrazne nižšie ako hotovostné výdavky, ktoré sa započítavajú do záväzku NATO. Očakávané dodávky vojenskej techniky tak budú v strednodobom horizonte navyšovať úroveň štrukturálneho schodku. Z týchto dôvodov vývoj štrukturálneho salda v roku 2023 nemusí plne odzrkadľovať strednodobý stav verejných financií.
Ak by v priebehu roku 2023 neprišlo k prijatiu nových opatrení a verejné financie by sa vyvíjali v súlade s ekonomickým vývojom (NPC scenár), štrukturálny deficit by dosiahol úroveň 3,2% HDP. V porovnaní s predpokladom rozpočtu by tak prišlo k nárastu štrukturálneho schodku o 0,1 % HDP aj bez prijatia dodatočných opatrení. Zároveň platí, že nové opatrenia realizované v roku 2023 prispeli k nárastu štrukturálneho deficitu o 0,1 % HDP. Nové legislatívne opatrenia, ktoré navyšovali výdavky až o 1,1 % HDP, keďže boli z pohľadu vplyvu na saldo hospodárenia takmer úplne kompenzované pozitívnym vývojom v iných oblastiach rozpočtu. V porovnaní so scenárom NPC pozitívne na štrukturálne saldo v roku 2023 vplývali predovšetkým nízke investície v rezorte obrany, lepší výnos daňových príjmov a nižšie výdavky na spolufinancovanie.
Hrubý dlh dosiahol úroveň 56 % HDP. Po vývoji v roku 2022 tak ide o ďalší medziročný pokles, a to o 1,7 p.b. HDP z úrovne 57,7 % HDP v roku 2022. Hrubý dlh v roku 2023 sa aj napriek medziročnému poklesu stále nachádza nad najvyšším sankčným pásmom dlhovej brzdy. Najväčší vplyv na medziročný pokles dlhu v roku 2023 mala vysoká inflácia prostredníctvom efektu menovateľa (príspevok -5,5 p.b.) v kombinácii s poklesom hotovostnej rezervy štátu (príspevok -1,3 p.b.). V oboch prípadoch sa však jedná len o dočasný efekt, ktorý už za predpokladu postupného znižovania miery inflácie a priblíženiu sa k historickým úrovniam hotovostnej rezervy k HDP, vyprchal.
Reálny rast hospodárstva medziročnú dynamiku dlhu v pomere k HDP brzdil s príspevkom 0,6 p.b., a to hlavne v dôsledku utlmeného domáceho aj zahraničného dopytu. Opačný efekt na vývoj dlhu mal vysoký primárny deficit verejnej správy spolu s úrokovými nákladmi (kumulatívny príspevok 4,9 p.b.). Vysoká inflácia spolu s poklesom hotovostnej rezervy v roku 2023 prevážili príspevky primárneho deficitu a úrokových nákladov a spôsobili medziročný pokles hrubého dlhu. Narastajúca riziková prirážka Slovenska sa zatiaľ v hospodárení za rok 2023 prejavila len mierne.
Rozpočtová politika (spolu s eurofondami a jednorazovými výdavkami) poskytla v roku 2023 ekonomike výrazne expanzívny fiškálny impulz na úrovni 4,4 % HDP. Vysoká miera fiškálnej expanzie vyplýva predovšetkým z medziročného nárastu výdavkov z EÚ fondov vplyvom ukončovania programového obdobia, ktorý bol doplnený tak zvýšením štrukturálneho deficitu, ako aj novými opatreniami na kompenzáciu zvýšených cien. Dočasné a cielené opatrenia v porovnaní s trvalými opatreniami predstavujú vhodnejší spôsob reakcie na tento typ krízy, nakoľko po jej skončení automaticky odznejú aj tieto opatrenia a nezaťažia verejné financie dlhodobo. Po očistení o vplyv kumulácie EÚ fondov a jednorazových opatrení, t.j. pri zameraní na zmenu štrukturálneho salda, bol fiškálny impulz v roku 2023 stále výrazne expanzívny na úrovni 2,3 % HDP napriek uzatváraniu sa produkčnej medzery v ekonomike.
Celková úroveň vynaložených nákladov na financovanie opatrení vlády prijatých v súvislosti s mimoriadnymi okolnosťami, t.j. na kompenzáciu vysokého rastu cien, ako aj na riešenie pandémie a situácie v súvislosti s ruskou inváziou na Ukrajinu, dosiahla objem 3,2 mld. eur (2,6 % HDP). Po odpočítaní refundácie energokompenzačných schém z EÚ fondov (s ktorou rozpočet nerátal) a výnosu z mimoriadnych príjmov a grantov prijatých rezortom obrany v súvislosti s dodaním vojenskej techniky na Ukrajinu bol dopad na saldo VS v roku 2023 vo výške 1,7 mld. eur (1,4 % HDP), čo v plnej miere tvorili jednorazové opatrenia bez vplyvu na štrukturálny deficit. Na druhej strane rozpočet predpokladal financovanie dočasných opatrení na úrovni 3,7 mld. eur, s celkovým vplyvom na deficit po zohľadnení príjmov vo výške 3,1 mld. eur. Dočasné opatrenia boli čerpané vo výrazne nižšej miere (najmä vďaka úspešnému vyrokovaniu EÚ refundácií pre energokompenzácie predchádzajúcou vládou a nižším svetovým cenám energií) a tak znížili deficit oproti rozpočtu o sumu 1,4 mld. eur (1,1 % HDP). Bez vplyvu jednorazových opatrení bol deficit nižší o 449 mil. eur (0,4 % HDP) – viď graf 3.
- Náklady na financovanie opatrení kompenzujúcich vysoký rast cien predstavovali sumu 2 922 mil. eur (2,4 % HDP). Vláda realizovala viaceré schémy pomoci zameranej na stabilizáciu cien energií pre domácnosti resp. rozličné typy spoločností či inštitúcií. Výdavky boli čiastočne kompenzované refundáciou z EÚ fondov v sume 937 mil. eur (0,8 % HDP), ako aj mimoriadnymi príjmami vo výške 334 mil. eur (0,3 % HDP) zo solidárneho príspevku z činností vo vybraných ekonomických odvetviach a z odvodu z nadmerných príjmov elektrární.
Vo výsledku tak opatrenia na kompenzáciu vysokého rastu cien energií navýšili deficit VS v sume 1651 mil. eur (1,3 % HDP). - Náklady na financovanie o ďalších opatrení prijatých v súvislosti s ruskou inváziou na Ukrajinu boli na úrovni 152 mil. eur (0,1 % HDP). Výdavky na poskytnutie humanitárnej pomoci, príspevok na ubytovanie odídencov, ako aj iné dodatočné náklady boli čiastočne kompenzované grantmi prijatými rezortom obrany v rámci dodania vojenskej techniky
na Ukrajinu. Čistý rozpočtový vplyv týchto opatrení dosiahol úroveň 108 mil. eur (0,1 % HDP). - V rámci opatrení na riešenie pandémie boli financované výdavky v celkovej výške 91 mil. eur (0,1 % HDP), pričom išlo v plnej miere o náklady na obstaranie vakcín.
Refundácie energopomoci z EÚ fondov boli v plnej miere zaznamenané do výsledku hospodárenia v roku 2023 napriek tomu, že hotovostne boli v roku 2023 prijaté platby vo výške cca 0,5 mld. Eur. Zostatková suma by mala byť obdržaná v roku 2024 po realizovaní konečného zúčtovania nákladov na financovanie kompenzačných schém. ŠÚ SR rozhodol o spôsobe zaznamenania tejto transakcie na základe metodiky ESA 2010, ktorá príjem z rozpočtu EÚ až na výnimky časovo rozlišuje do obdobia zaznamenania verejných výdavkov pokrytých týmto príjmom.
Výrazne nižší deficit za rok 2023 naznačuje, že bez dodatočných opatrení by mohol deficit v tomto roku zaznamenať výrazne vyššiu úroveň. Držanie sa tohtoročného rozpočtového cieľa by znamenalo medziročný nárast deficitu až o 1,1 % HDP (1,8 mld. eur) v rozpore s deklarovaným cieľom zníženia o 0,5% HDP.
Z pohľadu dlhodobej udržateľnosti je dôležitý dlhodobý rast ekonomiky. Ten sa dá podporiť aj tvorbou nového kapitálu cez efektívne verejné investície. Úroveň verejných investícií v roku 2023 dosiahla 4,7 % HDP a bola tak najvyššia od roku 2015. K nárastu prispelo predovšetkým dočerpávanie eurofondov z končiaceho programového obdobia, investičné výdavky financované zo zdrojov EÚ a spolufinancovania dosiahli výšku 2,0 % HDP.
Nakoľko tok eurofondov je daný dlhodobejším plánom čerpania, ako aj harmonogramom príslušného programového obdobia, je zaujímavé sledovať vývoj domácich verejných investícií. Zároveň je vhodné odpočítať investície spojené s vojenskou technikou, keďže úroveň týchto výdavkov zaznamenaná do salda rozpočtu v metodike ESA 2010 je z veľkej časti ovplyvnené termínmi dodania. V roku 2023 čerpanie domácich investícií mimo obrany medziročne vzrástlo, na rozdiel od predchádzajúcich rokov prevýšilo úroveň kapitálových výdavkov zahrnutých v rozpočte. Oproti rozpočtu prišlo k vyššiemu čerpaniu prostriedkov v objeme 0,2 % HDP, čo síce prispelo k vyššej úrovni štrukturálneho deficitu, na druhej strane to však znamená, že vláda dostatočne využila rozpočtované zdroje na pre ekonomiku potrebné investície. Vo výsledku domáce investície dosiahli čerpanie nad úrovňou historického priemeru od predchádzajúcej krízy.
[1] Verejná správa, pre účely posudzovania vývoja verejných financií, pozostáva z ústrednej správy (štátny rozpočet, príspevkové organizácie a iné subjekty ústrednej správy), Sociálnej a zdravotných poisťovní a územných samospráv (obce a VÚC).
[2] Aj voči poslednému zverejnenému odhadu z februára 2024 v rámci tzv. rozpočtového semaforu dosiahol deficit nižšiu úroveň až o 0,7 % HDP.
[3] Materiál prezentuje analyticky upravené príspevky k zmene salda, pričom úpravy majú na saldo hospodárenia VS nulový sumárny vplyv. Jednotlivé vplyvy preto nemusia korešpondovať s údajmi uvádzanými v Štátnom záverečnom účte
za rok 2023. V metodike ESA 2010 boli celkové príjmy vyššie oproti schválenému rozpočtu o 1 748 mil. eur a celkové výdavky zaznamenali pokles o 113 mil. eur.
[4] Štrukturálna bilancia neobsahuje jednorazové a dočasné opatrenia, ktoré nezaťažujú vývoj verejných financií v dlhodobom horizonte. Zároveň je z nominálneho salda odčítaný odhadovaný vplyv ekonomického cyklu na daňové príjmy a vybrané výdavky citlivé na vývoj ekonomiky.
