Fiškálne inštitúcie sú dôležité pre zdravie verejných financií, EÚ ich požaduje posilniť

Fiškálne inštitúcie a informačné asymetrie medzi vládou a verejnosťou

Základnou úlohou týchto fiškálnych inštitúcií je podporovať fiškálnu disciplínu, dlhodobú udržateľnosť a dôveryhodnosť verejných financií. Najmä tak, že nezávisle od vlády hodnotia fiškálnu politiku vlády a robia vlastné fiškálne a makroekonomické prognózy, ktoré v závislosti od danej krajiny môžu aj priamo vstupovať do rozpočtového procesu.

Zjednodušene povedané, najväčším prínosom existencie nezávislých fiškálnych inštitúcií je výrazné zníženie priestoru, v ktorom by sa vlády mohli pokúšať skresľovať či selektívne zverejňovať informácie o vývoji verejných financií. To by sa mohlo diať nadhodnocovaním či podhodnocovaním veľkosti prijímaných fiškálnych opatrení, vynechávaním či odkladaním publikovania negatívnych informácií, klamlivými makroekonomickými predpokladmi či zavádzajúcimi projekciami ich vývoja.

Rozpočtové rady zvyšujú transparentnosť a eliminujú informačnú asymetriu o vývoji verejných financií medzi vládou a verejnosťou. Verejnosť, vrátane poslancov, médií, či akademickej sféry,  nedokáže bezprostredne vyhodnocovať všetky tvrdenia vlády, jej  fiškálne projekcie alebo makroekonomické prognózy, z ktorých vláda vychádza napríklad pri zostavovaní rozpočtu. Vlády sú totiž často vystavené politickému pokušeniu upravovať si realitu, najmä ak preferujú krátkodobé politické zisky aj za cenu vysokých budúcich nákladov.

Okrem toho, že fiškálne inštitúcie monitorujú dodržiavanie fiškálnych pravidiel, sa rozpočtové rady venujú ďalším úlohám, ktoré sa líšia podľa preferencií a potreby jednotlivých krajín. Niektoré sa intenzívnejšie zameriavajú na politiku trhu práce, iné na hodnotenie finančného zdravia jednotlivých regiónov krajiny alebo zvlášť na hodnotenie opatrení z pohľadu ich prínosu k hospodárskemu rastu.

Nezávislosť, prístup k dátam a silnejší hlas

Vzhľadom na zložitý vývoj verejných financií v mnohých krajinách EÚ a taktiež po dobrej skúsenosti s fungovaním nezávislých fiškálnych inštitúcií sa vlády členských štátov Európskej únie (Rada EÚ) rozhodli posilniť ich pozíciu cez smernicu, ktorú by členské štáty mali transponovať do národnej legislatívy do konca tohto roka (novela Smernice Rady 2011/85/EÚ).

Detailný pohľad na požiadavky smernice a to, aké zmeny znamenajú pre slovenskú legislatívu, nájdete v našom samostatnom materiáli.

V tomto krátkom hodnotení by som chcel zdôrazniť kľúčové body, ktoré sa týkajú povinnosti Slovenska upraviť  postavenie a povinnosti fiškálnej inštitúcie.

• Rada EÚ veľmi zdôrazňuje potrebu nezávislosti inštitúcie. To nie je prekvapujúce, keďže podliehanie vplyvu vlády by fiškálnu inštitúciu pripravilo o zmysel jej existencie. Konkrétne smernica nariaďuje, aby menovanie členov nezávislej fiškálnej inštitúcie prebiehalo transparentným procesom na základe ich odborných spôsobilostí v oblasti verejných financií, makroekonómie alebo rozpočtového riadenia. Pre Slovensko by to znamenalo doplniť do legislatívy podmienku verejného vypočutia kandidátov na člena rady a rozšíriť okruh skúseností o rozpočtové riadenie.
• Nezávislosť fiškálnej inštitúcie by mala byť navyše podporená explicitnou deklaráciou v legislatíve o zákaze pre člena Rady prijímať pokyny od vlády, alebo iného verejného či súkromného subjektu a taktiež zabezpečením stabilného a adekvátneho financovania jej úloh vyplývajúcich zo samotnej smernice, ako aj z domácej legislatívy.
• Fiškálne inštitúcie by mali mať zabezpečený včasný prístup k informáciám potrebným pre plnenie svojich úloh, tak, aby iné orgány nemohli obmedzovať jej úlohu neposkytovaním informácií, resp. odkladaním ich poskytnutia. Hoci v tomto smere už u nás došlo v mnohom k zlepšeniu, najmä od roku 2022, v praxi stále niekedy narážame na komplikované a zdĺhavé procesy. Pre efektívne plnenie úloh RRZ je potrebné plne sfunkčniť doposiaľ nie dostatočne fungujúce rámcové legislatívne ustanovenia, ktoré by tak mali byť jednoznačným návodom pre riešenie bežných situácii v praxi.
• Smernica tiež nariaďuje posilniť postavenie fiškálnych inštitúcií pri tvorbe alebo hodnotení makroekonomických prognóz použitých v rozpočte. To by znamenalo povinné ukotvenie RRZ ako jedného z členov výborov, ktoré takéto prognózy pre rozpočet už v súčasnosti hodnotia. Realistickosť prognóz by sa mohla zabezpečiť aj tým, že názor RRZ by nemohol byť prehlasovaný ostatnými členmi výborov, a to napríklad právom veta pri výrazných odchýlkach medzi jej odhadmi a vládou. Dôležitosť nezávislých a dostatočne odborne pripravovaných prognóz podčiarkuje požiadavka smernice na to, aby nezávislá inštitúcia ex-post vyhodnocovala makroekonomické a rozpočtové prognózy.
• Smernica zavádza tiež nové úlohy pre fiškálne inštitúcie v súvislosti s reformou Paktu stability a rastu v podobe vyhodnocovania výdavkových limitov a hodnotenia makroekonomických predpokladov strednodobých plánov.
• Rada EÚ požaduje zavedenie princípu dodržuj alebo vysvetľuj, kde by vlády, ak nesúhlasia so stanoviskom fiškálnej rady vyplývajúceho zo stanovených úloh (ide najmä o posudzovanie makroekonomických prognóz, vyhodnotenie plnenia národných fiškálnych pravidiel a úlohy spojené s Paktom stability a rastu), mali do dvoch mesiacov vysvetliť svoj postoj.
• Smernica ukladá, aby nezávislé fiškálne inštitúcie podliehali pravidelným externým hodnoteniam. Východiskom hodnotenia by mohli byť medzinárodne dohodnuté štandardy, ako napríklad princípy definované Organizáciou pre hospodársku spoluprácu a rozvoj (OECD).

Hoci náš ústavný zákon o rozpočtovej zodpovednosti neobsahuje povinnosť pravidelného externého hodnotenia RRZ, z vlastného podnetu RRZ sa tak udialo v roku 2019, keď hodnotiacou inštitúciou bola práve OECD. Ďalšie externé hodnotenie fungovania inštitúcie predpokladá RRZ v roku 2026.

Zmeny by sa mali udiať cez ústavný zákon

Toto je len zostručnený pohľad na to, aké požiadavky kladie Rada EÚ na postavenie fiškálnych inštitúcií, v slovenských reáliách Rady pre rozpočtovú zodpovednosť, podrobnejší analytický komentár nájdete tu.

Keďže RRZ je zriadená ústavným zákonom, najvhodnejším a legislatívne korektným spôsobom, ako smernicu transponovať do našej legislatívy, by bola novelizácia Ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti.

Takáto novelizácia by zároveň mohla vyriešiť potrebu modernizácie dlhovej brzdy obsiahnutej v ústavnom zákone, ktorá bola predložená už v roku 2020, no opakovane zostala „zaseknutá“ v NR SR.