(Na základe zmien, ktoré nastali od schválenia Návrhu rozpočtu verejnej správy na roky 2023 až 2025 Vládou SR)
Rada pre rozpočtovú zodpovednosť (Rada, RRZ) pripravila aktualizáciu hodnotenia rozpočtu verejnej správy na roky 2023 až 2025. Dodatok hodnotí rozdiely medzi vládnym návrhom rozpočtu verejnej správy a verziou schválenou Národnou radou SR (NR SR). Hodnotenie zohľadňuje aj doplňujúce podklady poskytnuté Ministerstvom financií SR (MF SR).
V porovnaní s návrhom vlády sa rozpočet schválený parlamentom zmenil len formálne v štruktúre, predpokladané úrovne rozpočtového salda VS v jednotlivých rokoch sa nezmenili. Zmeny sa týkali štruktúry výdavkov kapitol štátneho rozpočtu v roku 2023, ktoré v rovnakej miere navýšili úroveň celkových príjmov a výdavkov verejnej správy. Schválený rozpočet počíta v roku 2023 s deficitom hospodárenia VS na úrovni 6,4 % HDP, v roku 2024 predpokladá schodok vo výške 4,3 % HDP a v roku 2025 na úrovni 4,1 % HDP.
Po zohľadnení zmien v porovnaní s vládnym návrhom Rada hodnotí aj rozpočet schválený NR SR ako realistický v roku 2023. Pozitívne riziká pre rok 2023 sa však po zohľadnení aktuálneho vývoja znížili z 0,8% na 0,5% (t.j. 562 mil. eur), odhad Rady pre deficit sa po aktualizácii, najmä vplyvom vyšších predpokladaných nákladov na schémy kompenzujúce rast cien energií, dostal na úroveň 6,0 % HDP).
Naďalej platí, že v rokoch 2024 a 2025 absentujú konkrétne a vierohodné opatrenia, ktoré by viedli k naplneniu vládou stanovených cieľov. Podľa odhadu Rady špecifikované opatrenia by viedli k zníženiu deficitu len na 4,2 % HDP v roku 2024 a 4,5 % HDP v roku 2025. Najmä v roku 2025 je odhad o 0,6 % vyšší (842 mil. eur) ako saldo rozpočtu podľa MF SR, a preto rozpočet zostavený v týchto rokoch nie je možné považovať za realistický. Voči deklarovaným cieľom chýbajú vláde vyšpecifikované opatrenia v hodnote 0,9 % HDP v roku 2024 a 1,9 % HDP v 2025.
RRZ mierne znížila odhad deficitu v roku 2022 na 3,4 % HDP na základe aktualizovaných predpokladov o vývoji verejných financií (pomalšie čerpanie výdavkov štátneho rozpočtu v závere roka[1]). Tento pozitívny rozpočtový vplyv bol čiastočne tlmený vplyvom dodatočne prijatých opatrení (vklad do kapitálových fondov spoločnosti SPP a stabilizačný príspevok pre pracovníkov v zdravotníctve). V roku 2022 tak odhadujeme konsolidačné úsilie na úrovni 0,4 % HDP. Vyšší deficit očakávaný v roku 2023 oproti prognóze z hodnotenia návrhu rozpočtu[2] vyplýva predovšetkým z vyššieho predpokladaného čerpania jednorazových výdavkov na kompenzáciu vysokých cien energií a z negatívneho vplyvu nových prijatých opatrení (dodatočné navýšenie miezd zdravotníkov a zmeny týkajúce sa daní a odvodov).
Zníženie odhadovanej úrovne salda sa premietlo aj do ďalšieho poklesu úrovní dlhu verejnej správy, pričom hrubý dlh by mal na konci roku 2025 dosiahnuť 55,3 % HDP[3]. Vzhľadom na postupný pokles hraníc sankčných pásiem by to znamenalo, že dlh bude zotrvávať nad horným limitom dlhovej brzdy na celom horizonte prognózy, v roku 2025 stále o viac ako 3 p.b. Rozpočet neobsahuje opatrenia, ktoré by viedli k splneniu sankcií dlhovej brzdy po 5. máji 2023, kedy končí úniková klauzula umožňujúca oslobodenie od plnenia sankcií vyplývajúcich z prekročenia tretieho, štvrtého a piateho sankčného pásma ústavného zákona. Vláda by po tomto termíne bola povinná viazať 3 % vybraných výdavkov štátneho rozpočtu. Zároveň by na rok 2024 mala pripraviť návrh rozpočtu verejnej správy s vyrovnaným saldom a nerastúcimi výdavkami.
Čistý dlh by dosiahol na konci roku 2022 úroveň 47,4 % HDP. Vzhľadom na chýbajúce konsolidačné opatrenia RRZ na konci strednodobého horizontu (koniec roku 2025) predpokladá postupný nárast čistého dlhu v porovnaní s rokom 2022 na úroveň 51,1 % HDP.
Aktualizácia hodnotenia rozpočtu verejnej správy na roky 2023 až 2025 sa nepremietla do zmeny rizika dlhodobej udržateľnosti, ktoré sa naďalej odhaduje v pásme vysokého rizika. Pre jej dosiahnutie by bolo potrebné zvýšiť príjmy a/alebo znížiť výdavky v objeme viac ako 6,4 mld. eur (5,2 % HDP). V porovnaní s pôvodným hodnotením návrhu rozpočtu bol dodatočný negatívny vplyv vyšších miezd zdravotníkov a nových opatrení prijatých v parlamente kompenzovaný nižšími výdavkami na investície. Po očistení[4] sa dlhodobá udržateľnosť verejných financií za rok 2022 medziročne zlepší o 0,1 % HDP. Najvýznamnejšie k jej zlepšeniu prispieva dôchodková reforma (1 % HDP) a predpokladané úspory samospráv (0,3 % HDP). Zvyšné opatrenia vlády udržateľnosť naopak zhoršujú o 1,2 % HDP. Rada preto poukazuje na to, že bez dôchodkovej reformy má schválený rozpočet verejnej správy negatívny vplyv na dlhodobú udržateľnosť, keďže úspory z dôchodkovej reformy sa prejavia za horizontom rozpočtu.
V schválenom rozpočte nedošlo k významnej zmene predpokladaného konsolidačného úsilia, podľa odhadu Rady trvalé opatrenia prispievajú v rokoch 2022 až 2025 k prehlbovaniu deficitu kumulatívne o 0,6 % HDP. Samotný rozpočet pre rok 2023 znamená uvoľnenie konsolidačného úsilia o 1,5 % HDP hlavne kvôli prijatej legislatíve[5]. Rada očakáva, že vývoj v ďalších rokoch čiastočne vykompenzuje toto uvoľnenie (zlepšenie o 0,4 % HDP resp. 0,1 % HDP), podstatná časť tohto zlepšenia však súvisí s predpokladom, že samosprávy vynútene vykompenzujú výpadky príjmov z dôvodu legislatívnych zmien a tiež príjmami nekrytý nárast výdavkov na kompenzácie a medzispotrebu trvalými úsporami v prevádzkových výdavkoch (príspevok o,3 p.b.). V prípade nenaplnenia tohto predpokladu by vládne opatrenia prispeli v rokoch 2022 až 2025 k zhoršeniu salda kumulatívne o 0,9 % HDP.
Výdavkové limity na roky 2023 až 2025 sú schválené, ale vzhľadom na spustenú všeobecnú únikovú doložku nie sú implementované do rozpočtu. Po schválení zákona o štátnom rozpočte, RRZ dňa 22. decembra 2022 (bezprostredne po dosiahnutí dohody na metodike s MF SR) vypočítala a predložila[6] do Národnej rady SR limity verejných výdavkov na roky 2023 až 2025. Národná rada SR ich schválila 1. februára 2023. Kým v roku 2023 sú rozpočtované výdavky približne na úrovni vypočítaného limitu, v rokoch 2024 a 2025 ho rozpočtované výdavky prekračujú a na ich splnenie bude potrebné prijať dodatočné opatrenia v rozsahu 360 mil. eur v roku 2024 a 926 mil. eur v roku 2025, čo by znamenalo deficit na úrovni 4,0 % HDP v roku 2024 a 3,4 % HDP v roku 2025. V súčasnosti vláda vzhľadom na novo zavedenú všeobecnú únikovú doložku nie je povinná zosúladiť rozpočet s limitmi po ich schválení v NR SR. K zosúladeniu rozpočtu s platnými limitmi by malo dôjsť až po ukončení únikovej doložky, čo by podľa predpokladu Európskej komisie malo nastať počnúc rokom 2024.
Predstavenie strednodobých konsolidačných opatrení vyžaduje aj ústavný zákon o rozpočtovej zodpovednosti, keďže dlh je od roku 2020 nad najvyšším sankčným pásmom dlhovej brzdy. Po zverejnení dlhu za rok 2021 v apríli 2022 vláda tento dokument schválila až v januári 2023, pričom neobsahuje žiadne relevantné opatrenia, ktoré by mali viesť k poklesu podielu dlhu na HDP na bezpečné úrovne.
Z hľadiska transparentnosti Rada vníma negatívne, že celková suma daňových príjmov rozpočtu nie je konzistentná s reálnym stavom schválenej legislatívy v čase schválenia rozpočtu VS. Prognóza daňových a odvodových príjmov, ako aj vybraných nedaňových príjmov a výdavkov, bola schválená Výborom pre daňové prognózy (VpDP) ešte v septembri 2022. Odvtedy došlo ku schváleniu mnohých legislatívnych zmien s významnými vplyvmi na saldo verejnej správy, pričom ich vplyvy neboli posúdené výborom. Rozpočet je tak síce konzistentný so závermi výboru, no oboje nezodpovedajú platnej legislatíve. Zároveň platí, že viacero daňových opatrení bolo prijatých v skrátenom legislatívnom konaní, mnohé ako pozmeňujúce a doplňujúce návrhy ku nesúvisiacim zákonom. Takýto postup nie je v súlade so zákonom o rokovacom poriadku NR SR.
Rada opakovane poukazuje na to, že súčasný legislatívny rámec schvaľovania rozpočtu v NR SR nie je z pohľadu predmetu a obsahu schvaľovaných dokumentov vyhovujúci. Schvaľovanie hotovostného (a len) štátneho rozpočtu NR SR na najbližší rok je dané historicky a už nepostačuje na zachytenie kľúčových sledovaných parametrov verejných financií a všetkých zmien vo verejných financiách v súlade s európskymi štandardmi definovanými metodikou ESA2010, vrátane novo prijatých výdavkových limitov.
[1] Nižšie než pôvodne očakávané čerpanie bolo zaznamenané v osobných výdavkoch a vo výdavkoch na tovary a služby, ako aj vo vynaložených nákladoch na financovanie dočasných opatrení týkajúcich sa vojny na Ukrajine a kompenzácie zvýšených cien energií.
[2] V hodnotení návrhu rozpočtu RRZ odhadovala deficit verejnej správy vo výške 3,5 % HDP v roku 2022, na úrovni 5,6 % HDP v roku 2023 a následne vo výške 4,6 % HDP v roku 2024 a 4,8 % HDP v roku 2025.
[3] RRZ v hodnotení návrhu rozpočtu v novembri 2022 odhadovala úroveň hrubého dlhu VS na konci roku 2025 vo výške 56,7 % HDP.
[4] Časť zhoršenia dlhodobej udržateľnosti v roku 2022 je spôsobená externými faktormi, konkrétne ruskej agresie na Ukrajine a energetickej krízy (zhoršenie 0,7 % HDP) a zavedenie automatického vstupu do druhého piliera (zhoršenie 0,7 % HDP), ktoré však Rada hodnotí pozitívne.
[5] RRZ počíta „konsolidačné úsilie“ porovnaním vývoja štrukturálnej bilancie voči NPC scenáru. Toto vernejšie zobrazuje „veľkosť opatrení“, ktoré de facto v rozpočte vláda robí. MF SR, ako aj EK počíta „konsolidáciu“ ako medziročnú zmenu štrukturálneho salda. Tento prístup je síce medzinárodne štandardný, ale je zjednodušený, nakoľko predpokladá, že štrukturálna bilancia sa medziročne nemení, pokiaľ vláda nerobí dodatočné opatrenia.
[6] RRZ, Limit verejných výdavkov na roky 2023 až 2025, 22. decembra 2022, ČPT 1342.
