Dlhová brzda
+
Čo je dlhová brzda?
Od marca 2012 je účinný ústavný zákon o rozpočtovej zodpovednosti, ktorý stanovuje limit pre výšku dlhu verejnej správy - tzv. dlhovú brzdu. Jej cieľom je pomocou sankčných a korekčných mechanizmov zamedziť nárastu dlhu Slovenska na kritické úrovne.
+
Prečo vznikla dlhová brzda?
Vlády majú tendenciu vytvárať deficity (míňajú viac, ako majú k dispozícii príjmov) nie len počas ekonomických kríz, ale aj keď sa ekonomike darí. Vytvorený dlh sa v čase zvyšuje, až môže dosiahnuť takú vysokú úroveň, kedy už vláde nebude chcieť nikto požičať a krajina bude nútená vyhlásiť bankrot. Ak by sa tak stalo, alebo by krajina chcela odvrátiť túto hrozbu, musela by pristúpiť k pomerne drastickým úsporným opatreniam, čo by znamenalo zníženie životnej úrovne obyvateľstva. Limit na dlh má zlepšiť disciplínu vlády, aby sa takýmto situáciám predchádzalo s dostatočnou rezervou .
+
Majú ju aj iné krajiny?
Dlhová brzda je zavedená v Poľsku, kde ústavný zákon priamo zakazuje vláde dohodnúť úvery alebo poskytnúť záruky, ktoré by spôsobili nárast verejného dlhu nad úroveň 60 % HDP. Na nadnárodnej úrovni je dlhová brzda zahrnutá v Pakte stability a rastu, ktorého súčasťou sú všetky členské štáty Európskej únie. Táto dohoda v rámci nápravnej časti ukladá krajinám povinnosť udržiavať verejný dlh pod úrovňou 60 % HDP (resp. pri prekročení tejto hodnoty dlh dostatočne rýchlo znižovať). Pri opakovanom porušovaní tohto pravidla môžu byť na krajinu uvalené sankcie zo strany Európskej komisie a Rady Európskej únie.
+
Čo znamená pre občanov, keď vláda čelí sankciám?
Vláda musí prijímať úsporné opatrenia, ktoré môžu mať okamžitý vplyv na občanov. S cieľom znížiť úroveň dlhu môže vláda zvýšiť dane alebo obmedziť výdavky na sociálne transfery a dávky, znížiť rozsah zdravotnej starostlivosti poskytovanej z verejných financií, prípadne obmedziť výdavky na školstvo alebo budovanie diaľnic.
+
Robí vláda niečo preto, aby dlh znížila?
Ak sa dlh nachádza v sankčných pásmach, vláda musí v zmysle zákona pravidelne informovať o tom, aké kroky podnikla na zníženie dlhu. Prijaté opatrenia vyhodnocuje nezávislá Rada pre rozpočtovú zodpovednosť (RRZ) v rámci každoročnej správy o plnení pravidiel rozpočtovej zodpovednosti a transparentnosti (podľa zákona č. 493/2011 Z.z.), ktorá sa zverejňuje do konca augusta. Popis prijatých opatrení ako aj stanoviská RRZ, či boli opatrenia dostatočné, nájdete nižšie buď prostredníctvom interaktívneho grafu alebo informácií uvedených pod grafom.
+
Prečo bol horný limit dlhu stanovený na úroveň 50 % HDP (dočasne na 60 % HDP)?
Určenie takého limitu dlhu, ktorý oddeľuje bezpečnú úroveň dlhu od kritických hodnôt, je diskutovanou otázkou v ekonomickej literatúre a neexistuje na ňu jednoznačná odpoveď. Bezpečná úroveň dlhu môže byť rozdielna medzi jednotlivými krajinami a tiež sa môže meniť v danej krajine v čase. Závisí napríklad od vyspelosti a otvorenosti ekonomiky, zloženia dlhu, nastavenia menovej politiky.
Aj keď európske pravidlá (Pakt stability a rastu) upravuje ako horný strop dlhu 60 % podielu na hrubom domácom produkte, vzhľadom na analýzy veľkosti a relatívnej produkcie ekonomiky môže byť pre slovenské hospodárstvo hranica 60 % už problematická. Malé a veľmi otvorené ekonomiky sú totiž viac závislé od výkyvov na finančných trhoch. Z uvedeného dôvodu sa navrhol horný limit na úrovni 50 % HDP.
Vyšší navrhovaný počiatočný limit na úrovni 60 % z HDP vychádzal predovšetkým z veľkej neistoty ohľadom strednodobého ekonomického vývoja v eurozóne v danom čase. Od roku 2018 tento limit každoročne klesne o 1 percentuálny bod, až kým v roku 2027 dosiahne 50 % HDP.
Aj keď európske pravidlá (Pakt stability a rastu) upravuje ako horný strop dlhu 60 % podielu na hrubom domácom produkte, vzhľadom na analýzy veľkosti a relatívnej produkcie ekonomiky môže byť pre slovenské hospodárstvo hranica 60 % už problematická. Malé a veľmi otvorené ekonomiky sú totiž viac závislé od výkyvov na finančných trhoch. Z uvedeného dôvodu sa navrhol horný limit na úrovni 50 % HDP.
Vyšší navrhovaný počiatočný limit na úrovni 60 % z HDP vychádzal predovšetkým z veľkej neistoty ohľadom strednodobého ekonomického vývoja v eurozóne v danom čase. Od roku 2018 tento limit každoročne klesne o 1 percentuálny bod, až kým v roku 2027 dosiahne 50 % HDP.
+
Existujú nejaké sankcie?
Áno, zákon o rozpočtovej zodpovednosti definuje päť sankčných pásiem podľa výšky dlhu, jednotlivé sankcie sa kumulujú:
50 (vrátane) – 53 % HDP: ministerstvo financií (MF SR) zasiela národnej rade (NR SR) písomné zdôvodnenie výšky dlhu vrátane návrhu opatrení na jeho zníženie
53 (vrátane) – 55 % HDP: vláda predloží na rokovanie NR SR návrh opatrení, ktorými by sa malo zabezpečiť zníženie dlhu a znížia sa platy členov vlády na úroveň predchádzajúceho roka
55 (vrátane) – 57 % HDP: MF SR viaže 3 % výdavkov aktuálneho štátneho rozpočtu, vláda a samosprávy schvaľujú rozpočty na budúci rok bez medziročného nárastu výdavkov
57 (vrátane) – 60 % HDP: vláda nesmie predložiť NR SR rozpočet verejnej správy s deficitom a samosprávy sú povinné schváliť tiež iba vyrovnaný, prípadne prebytkový rozpočet
60 % HDP a viac: vláda SR požiada národnú radu o vyslovenie dôvery
Do konca rozpočtového roka 2017 platia sankcie pre pásmo 50 až 60 % HDP. Počnúc rozpočtovým rokom 2018 až do konca rozpočtového roka 2027 sa hranice posúvajú 1 percentuálny bod dole k úrovni 40-50 % HDP.
50 (vrátane) – 53 % HDP: ministerstvo financií (MF SR) zasiela národnej rade (NR SR) písomné zdôvodnenie výšky dlhu vrátane návrhu opatrení na jeho zníženie
53 (vrátane) – 55 % HDP: vláda predloží na rokovanie NR SR návrh opatrení, ktorými by sa malo zabezpečiť zníženie dlhu a znížia sa platy členov vlády na úroveň predchádzajúceho roka
55 (vrátane) – 57 % HDP: MF SR viaže 3 % výdavkov aktuálneho štátneho rozpočtu, vláda a samosprávy schvaľujú rozpočty na budúci rok bez medziročného nárastu výdavkov
57 (vrátane) – 60 % HDP: vláda nesmie predložiť NR SR rozpočet verejnej správy s deficitom a samosprávy sú povinné schváliť tiež iba vyrovnaný, prípadne prebytkový rozpočet
60 % HDP a viac: vláda SR požiada národnú radu o vyslovenie dôvery
Do konca rozpočtového roka 2017 platia sankcie pre pásmo 50 až 60 % HDP. Počnúc rozpočtovým rokom 2018 až do konca rozpočtového roka 2027 sa hranice posúvajú 1 percentuálny bod dole k úrovni 40-50 % HDP.
+
Existujú nejaké výnimky, kedy sa sankcie neuplatňujú?
Áno, zákon definuje výnimky, tzv. únikové klauzuly. V období vojnového stavu až do jeho ukončenia sa neuplatňujú žiadne sankcie. Mimo tejto výnimky, existujú aj ďalšie, ktoré sa použijú v nižšie vymedzených prípadoch, aj to len za podmienky, že bol prekročený tretí dlhový limit (aktuálne dlh rovný alebo vyšší ako 55 % HDP).
Ak sa splní aspoň jedna z nižšie uvedených podmienok, prekročenie tretieho dlhového limitu nevedie k sankciám:
1. Nasledujúce 2 roky po schválení programového vyhlásenia vlády alebo po vyslovení dôvery vláde,
2. Nasledujúce 3 roky, ak sa zníži medziročný rast HDP o najmenej 12 percentuálnych bodov,
3. Nasledujúce 3 roky, ak výdavky na ozdravenie bankového sektora, na odstránenie následkov živelných pohrôm a prírodných katastrof a výdavky vyplývajúce z plnenia medzinárodných zmlúv presiahnu v danom roku 3 % HDP.
Ak sa splní aspoň jedna z nižšie uvedených podmienok, prekročenie tretieho dlhového limitu nevedie k sankciám:
1. Nasledujúce 2 roky po schválení programového vyhlásenia vlády alebo po vyslovení dôvery vláde,
2. Nasledujúce 3 roky, ak sa zníži medziročný rast HDP o najmenej 12 percentuálnych bodov,
3. Nasledujúce 3 roky, ak výdavky na ozdravenie bankového sektora, na odstránenie následkov živelných pohrôm a prírodných katastrof a výdavky vyplývajúce z plnenia medzinárodných zmlúv presiahnu v danom roku 3 % HDP.
+
Kedy sa zverejňujú údaje potrebné pre hodnotenie plnenia dlhovej brzdy?
Pravidlo je naviazané na údaje zverejňované štatistickým úradom Európskej únie – EUROSTAT. Ten zverejňuje údaje vždy dvakrát ročne (tzv. notifikácia deficitu a dlhu). V apríli publikuje predbežné a v októbri takmer konečné čísla za predchádzajúci rok (napr. za rok 2015 v apríli a októbri 2016). Sankcie sú naviazané preto na tieto termíny.
Údaje sa môžu revidovať aj oveľa neskôr z dôvodu nových skutočností (napríklad v roku 2019 sa môžu spätne revidovať údaje za rok 2015), čo však už nebude mať vplyv na uplatňované sankcie. V danom čase sa totiž vždy vychádza z poslednej známej skutočnosti.
Údaje sa môžu revidovať aj oveľa neskôr z dôvodu nových skutočností (napríklad v roku 2019 sa môžu spätne revidovať údaje za rok 2015), čo však už nebude mať vplyv na uplatňované sankcie. V danom čase sa totiž vždy vychádza z poslednej známej skutočnosti.
+
Vláda navrhuje upraviť dlhovú brzdu, je to opodstatnené?
Vláda vo svojom programovom vyhlásení (apríl 2016) deklarovala snahu hľadať politickú podporu pre tieto zmeny:
a) naviazať sankčné pásma ústavného zákona na čistý verejný dlh namiesto hrubého verejného dlhu (poznámka: čistý dlh je hrubý dlh očistený o likvidné finančné aktíva, napríklad, hotovosť na účtoch štátu)
b) zohľadniť strategické verejné investície pri uplatňovaní sankcií
c) nastaviť parametre sankčných pásiem podporujúcich hospodársky rozvoj Slovenska
d) neutralizovať vplyv metodologických zmien na výšku dlhu
V prvom rade si je potrebné uvedomiť, že dlhový limit slúži len ako záchranná brzda v prípade, že každoročné operatívne riadenie rozpočtu zlyhá. Inak povedané, dlhovú brzdu si treba predstaviť ako kladivo (hrubý nástroj). Zvýšenie dlhu do sankčných pásiem je dôsledkom nedokonalého riadenie rozpočtového procesu, ktoré umožnilo v dobrých ekonomických časoch prejesť dodatočné príjmy. Vychádzajúc z mylného predpokladu, že dlhové pravidlo je operatívnym pravidlom, potom dochádza ku špekuláciám o tom, aké významné zmeny potrebuje dlhové pravidlo. Samozrejme, niektoré technické návrhy by dokázali zlepšiť fungovanie dlhovej brzdy. Pri súčasných rozpočtových plánoch (rozpočet na roky 2017-2019) s klesajúcim dlhom, by však nemali byť vnímané ako najvyššia priorita. To, čo v slovenskom fiškálnom rámci najviac chýba, určite nie je zmiernenie dlhovej brzdy, ale nástroj, ktorý by zabránil rozpočtovým škrtom v recesii a míňaniu v expanzii. Automatické stabilizátory by mohli voľne fungovať a fiškálna politika by nebola procyklická. Takýmto nástrojom sú výdavkové limity, ktoré boli navrhnuté už v rámci koncepcie ústavného zákona ako hlavný operatívny nástroj fiškálnej politiky na Slovensku – tzv. skrutkovač (jemné ladenie rozpočtu). Doteraz tieto výdavkové limity neboli zavedené.
Čo sú výdavkové limity: Podoby môžu byť rôzne, napríklad agregátny výdavkový limit navrhnutý vládou a schválený parlamentom, ktorý by bol záväzným ukazovateľom na strednodobom horizonte (napr. počas celého volebného obdobia danej vlády). Jeho hodnota by bola vyjadrená v eurách a vychádzala by z analýz dlhodobej udržateľnosti verejných financií, vládnych cieľov a očakávaných príjmov rozpočtu. Na krytie menších negatívnych prekvapení by bola vytvorená rezerva pod stropom, na riešenie mimoriadnych udalostí by slúžili dobre definované únikové klauzuly.
a) naviazať sankčné pásma ústavného zákona na čistý verejný dlh namiesto hrubého verejného dlhu (poznámka: čistý dlh je hrubý dlh očistený o likvidné finančné aktíva, napríklad, hotovosť na účtoch štátu)
b) zohľadniť strategické verejné investície pri uplatňovaní sankcií
c) nastaviť parametre sankčných pásiem podporujúcich hospodársky rozvoj Slovenska
d) neutralizovať vplyv metodologických zmien na výšku dlhu
V prvom rade si je potrebné uvedomiť, že dlhový limit slúži len ako záchranná brzda v prípade, že každoročné operatívne riadenie rozpočtu zlyhá. Inak povedané, dlhovú brzdu si treba predstaviť ako kladivo (hrubý nástroj). Zvýšenie dlhu do sankčných pásiem je dôsledkom nedokonalého riadenie rozpočtového procesu, ktoré umožnilo v dobrých ekonomických časoch prejesť dodatočné príjmy. Vychádzajúc z mylného predpokladu, že dlhové pravidlo je operatívnym pravidlom, potom dochádza ku špekuláciám o tom, aké významné zmeny potrebuje dlhové pravidlo. Samozrejme, niektoré technické návrhy by dokázali zlepšiť fungovanie dlhovej brzdy. Pri súčasných rozpočtových plánoch (rozpočet na roky 2017-2019) s klesajúcim dlhom, by však nemali byť vnímané ako najvyššia priorita. To, čo v slovenskom fiškálnom rámci najviac chýba, určite nie je zmiernenie dlhovej brzdy, ale nástroj, ktorý by zabránil rozpočtovým škrtom v recesii a míňaniu v expanzii. Automatické stabilizátory by mohli voľne fungovať a fiškálna politika by nebola procyklická. Takýmto nástrojom sú výdavkové limity, ktoré boli navrhnuté už v rámci koncepcie ústavného zákona ako hlavný operatívny nástroj fiškálnej politiky na Slovensku – tzv. skrutkovač (jemné ladenie rozpočtu). Doteraz tieto výdavkové limity neboli zavedené.
Čo sú výdavkové limity: Podoby môžu byť rôzne, napríklad agregátny výdavkový limit navrhnutý vládou a schválený parlamentom, ktorý by bol záväzným ukazovateľom na strednodobom horizonte (napr. počas celého volebného obdobia danej vlády). Jeho hodnota by bola vyjadrená v eurách a vychádzala by z analýz dlhodobej udržateľnosti verejných financií, vládnych cieľov a očakávaných príjmov rozpočtu. Na krytie menších negatívnych prekvapení by bola vytvorená rezerva pod stropom, na riešenie mimoriadnych udalostí by slúžili dobre definované únikové klauzuly.
