V blogu si vysvetlíme päť rôznych definícií konsolidácie, čiže – zmena deficitu, zmena štrukturálneho deficitu, veľkosť opatrení, konsolidačné úsilie a vplyv opatrení na udržateľnosť. Schválený rozpočet na rok 2024, ako aj prijaté opatrenia vládou nekonsolidujú podľa ani jednej z nich. Práve naopak, zhoršujú stav verejných financií. Čo s tým?
Prečo sa konsolidácia stala témou
Zatiaľ čo volanie po konsolidácii, chýbajúcich konsolidačných opatreniach či hodnovernej viacročnej konsolidačnej stratégii bývalo vzhľadom na zhoršujúci sa stav dlhodobej udržateľnosti zaužívanou mantrou pravidelných hodnotiacich správ RRZ prakticky od jej vzniku, potreba konsolidácie sa stala vážnejšou verejnou témou až v priebehu leta minulého roku. K upriameniu pozornosti na potrebu konsolidácie prispel nelichotivý stav verejných financií. K chronicky vysokému riziku dlhodobej udržateľnosti sa pridalo aj zhoršenie strednodobého fiškálneho výhľadu, keď deficit našich verejných financií sa podľa odhadov Európskej komisie radil k najvyšším v EÚ. Bez prijatia konsolidačných opatrení by náš dlh naďalej nezadržateľne rástol.
Úradnícka vláda sa snažila podnietiť vecnú debatu o veľkosti potrebnej konsolidácie a aj štruktúre predstavením konsolidačných lego kociek, ktoré ponúkali široké konsolidačné menu, aby si z neho vedeli vybrať ako pravicové, tak aj ľavicové vlády. Aj keď sa pôvodný plán vecnej debaty vzhľadom na blížiace sa voľby nepodarilo naplniť, reprezentanti politických strán pripúšťali, že po voľbách bude musieť dôjsť ku konsolidácii verejných financií. Najčastejšie sa spomínala konsolidácia o pol percenta ročne. Ako sa však ukazuje, nie všetci myslia pod konsolidáciou to isté.
Čo rozumieť pod konsolidáciou?[1]
Zmena deficitu – často nesprávne vodítko
Najintuitívnejšou interpretáciou konsolidácie – a zrejme aj najzneužívanejšou – je medziročné zníženie deficitu verejných financií. Ide o najpovrchnejšie a najjednoduchšie vyjadrenie konsolidácie, ktoré dáva veľmi skreslený pohľad na to, či sa verejné financie zlepšujú alebo zhoršujú. Úroveň deficitov v jednotlivých rokoch môže byť silno poznačená odlišným makroekonomickým vývojom a skokmi v jednorazových príjmoch a výdavkov, čo môže zásadným spôsobom ovplyvňovať medziročnú zmenu. Napríklad ak jeden rok vláda poskytne pandemickú pomoc a ďalšie roky už nie, niekto by mal pokušenie nazvať to konsolidáciou. V skutočnosti sa však v ďalšom vývoji verejných financií toho veľa nezmenilo.
Zmena štrukturálneho deficitu – lepšie, aj keď nie ideálne
Ekonómovia a inštitúcie pod konsolidáciou rozumejú trvalé znižovanie deficitu a za týmto účelom referujú na zmenu štrukturálneho deficitu, čo je trvalá časť deficitu (deficit očistený o jednorazové opatrenia a vplyv hospodárskeho cyklu na príjmy a výdavky verejných financií). Zjednodušene sa pod konsolidáciou rozumie medziročné zlepšenie štrukturálneho deficitu a pod dekonsolidáciou pravý opak, teda zhoršenie.
Veľkosť opatrení – nerozlišuje trvácnosť prijatých opatrení
Veľkosť opatrení vyjadruje celkový vplyv opatrení vlády zahrnutých v rozpočte na výsledné saldo verejných financií. Počíta sa ako rozdiel medzi cieleným deficitom a deficitom verejnej správy za predpokladu nezmenených politík v danom roku, teda hypotetickej situácii, ak by sa opatrenia, o ktoré sa opiera rozpočet, neprijali. Nerozlišuje sa medzi tým, či sú opatrenia jednorazové alebo trvalé. Nezapočítajú sa len opatrenia zlepšujúce deficit, ktoré sa pomenúvajú ako konsolidačne opatrenia alebo konsolidačný balíček, ale aj tie, ktoré deficit zhoršujú.
Konsolidačné úsilie – najlepšie meradlo pre trvalé ozdravovanie verejných financií
Štrukturálny deficit sa môže z roka na rok automaticky zhoršovať, alebo zlepšovať aj z dôvodov, ktoré nemajú nič spoločné s aktívnou politikou danej vlády v danom roku. Môže ísť o zmenu v úrokových nákladov hradených na štátnom dlhu, alebo dôsledku skoršie prijatých opatrení vládou a parlamentom, ktoré majú odložený účinok, alebo ich dopady na rozpočet sa v jednotlivých rokoch rádovo líšia, alebo v dôsledku nečakaného ponukového šoku, tak ako sme boli svedkami v ostatných rokoch. V minulosti sa zvykol štrukturálny deficit mierne znižovať z roka na rok len zotrvačnosťou výdavkov, ktoré rástli pomalšie než príjmy. Najbližšie roky sa štrukturálny deficit naopak zotrvačne zvyšuje, najmä kvôli zafixovaniu spotrebných daní na nominálnych eurových hodnotách.
Pri hodnotení skutočnej konsolidácie, presnejšie akou mierou prispieva aktuálna vláda k trvalému zlepšovaniu štrukturálneho salda, je potrebné od medziročnej zmeny štrukturálneho salda, ktoré sa ešte analyticky upraví (odpočítajú sa úrokové náklady, čisté náklady druhého dôchodkového piliera a prípadne ďalšie faktory) odpočítať jeho medziročnú zmenu v scenári nezmenených politík, teda vývoju, ak by nedošlo k prijatiu žiadnych opatrení. Tento rozdiel nazývame konsolidačným úsilím. V súlade s platnou metodikou výdavkových limitov sa neprihliada na znižovanie odvodov do druhého piliera ako formy konsolidačného úsilia, nakoľko paralelne štátu vzniká nový záväzok vyplácať vyšší dôchodok z prvého piliera v budúcnosti.
Vplyv opatrení na udržateľnosť verejných financií
Pre hodnotenie vplyvu opatrení na dlhodobú udržateľnosť verejných financií je dôležité okrem konsolidačného úsilia vlády sledovať aj vplyv opatrení za horizontom najbližších rokov. V zásade však platí, že pokiaľ je konsolidačné úsilie vlády pozitívne, v porovnateľnej miere vláda prispieva aj k zlepšovaniu udržateľnosti verejných financií. Mierne odchýlky môžu vzniknúť v dôsledku opatrení s odloženým vplyvom, alebo opatrení, ktorých vplyv na saldo sa zásadným spôsobom mení v čase, ako je tomu často napríklad u parametrických zmien dôchodkového systému.
Schválený rozpočet vs. konsolidácia
Ako dopadol plán „konsolidovať o pol percenta HDP ročne“ v kontexte vyššie opísaných definícií konsolidácie? Vláda v schválenom rozpočte na rok 2024 deklarovala, že oproti predchádzajúcemu roku plánuje konsolidovať o 0,5 % HDP tým, že zníži deficit z očakávaných 6,5 % HDP v roku 2023 na 6 % HDP v 2024. Po zohľadnení časovo nesprávne rozlíšenej refundácie časti energopomoci z rozpočtu EÚ, samotný schválený rozpočet povedie nie k zníženiu, ale naopak k zvýšeniu deficitu zo 6,2 na 6,3 %. RRZ vo svojom hodnotení rozpočtu očakáva zhoršenie deficitu o 0,4 % HDP, keďže za rok 2023 odhaduje nižší deficit (5,7 % HDP) než je schválený cieľ vlády 6% HDP na rok 2024.
Pri hodnotení plánovanej konsolidácie meranej zmenou štrukturálneho deficitu, samotný návrh rozpočtu explicitne vyčísluje zhoršenie v roku 2024 až na úrovni 1% HDP. Podľa prepočtu RRZ sa štrukturálny deficit v porovnaní s rokom 2023 zhorší až o 1,6% HDP. Európska komisia z dôvodu nedokonalej metodiky zahrnula energo-pomoc do štrukturálneho salda, čím po odznení cenového šoku uľahčila formálne konsolidovať cez nižšie výdavky na energopomoc. Ale aj podľa tohto v momentálnej situácii priaznivého prístupu EK skonštatovala, že dochádza k zhoršovaniu štrukturálneho deficitu až o 0,4 % HDP.
Veľkosť opatrení na rok 2024 RRZ vyčíslila na úrovni až -0,6 % HDP, zhodne s neskorším hodnotením EK. Aj v tomto ponímaní dochádza ku dekonsolidácii. Rozhodujúcou mierou k nej prispelo predĺženie nákladnej plošnej energo-pomoci, v rozpore s odporúčaniami EK. Konsolidačné úsilie RRZ odhadla na úrovni -0,1 %, teda mierna dekonsolidácia. Ak by nebolo došlo k zvýšeniu východiskovej bázy cez zvýšenie príplatku k dôchodkom v závere roka 2023, vplyv opatrení na 2024 by bol oveľa negatívnejší (-0,5 % HDP).
Pre posúdenie vplyvu opatrení vlády na dlhodobú udržateľnosť je dôležité rozlišovať medzi opatreniami s trvalým a dočasným vplyvom na štrukturálne saldo. Tie jednorazové, či už energo-pomoc, alebo dočasné príjmové opatrenia, ovplyvňujú deficit len v jednom, nanajvýš troch rokov, a preto ich vplyv na udržateľnosť je minimálna, respektíve silno diskontovaná. Naopak, opatrenia s trvalým vplyvom na štrukturálny deficit majú priamy vplyv na zmenu udržateľnosti. Práve kvôli vysokému zastúpeniu dočasných opatrení v konsolidačných opatreniach v kombinácii s expanziou trvalých výdavkových opatrení, celkový vplyv rozpočtu na udržateľnosť bol RRZ hodnotený ako negatívny na úrovni -0,2 % HDP a aj to len kvôli tomu, že RRZ predpokladá konsolidáciu na úrovni samospráv kvôli ich prísnym fiškálnym pravidlám. Bez tohto započítania šetrenia samospráv vláda v rozpočte dekonsoliduje o 0,5 % HDP.
Rozpočet teda nekonsolidoval podľa žiadnej metriky o pol percenta, respektíve podľa všetkých metrík sa namiesto zlepšenia zhoršuje. Najdôležitejším indikátorom hodnovernej konsolidácie je vplyv rozpočtu na dlhodobú udržateľnosti verejných financií. V čom sa teda stala chyba a čo sa s tým dá ešte spraviť ?
Chybné zaúčtovanie refundácie časti energopomoci bol len jeden z dôvodov, ktorý zakryl pred zákonodarcami fakt, že rozpočet zhoršuje stav verejných financií, a to vo všetkých možných metrikách. Veľkosť opatrení bola negatívna a nepriaznivo na ňu vplývalo najmä predĺženie energopomoci a zvýšenie 13. dôchodku. Pod negatívne konsolidačné úsilie a negatívny vplyv rozpočtu na udržateľnosť sa podpísalo veľké zastúpenie dočasných opatrení v konsolidačnom balíčku, ako aj snaha imitovať konsolidáciu znížením odvodov do druhého piliera.
Na zvrátenie nepriaznivého trendu stačí, aby sa vláda a parlament riadili zákonom a došlo k zosúladeniu rozpočtu s výdavkovými limitmi, ktoré čakajú na schválenie v NR SR a o ktorých aktualizáciu o vplyv schválených príjmových opatrení by následne vláda požiadala. Výdavkové limity korešpondujú s konsolidačným úsilím 0,5 % HDP ročne. Vzhľadom na silné manko spôsobené schváleným rozpočtom sa vláda nevyhne potrebe prijať ďalšie opatrenia tentoraz trvalého charakteru a aktualizovať rozpočet.
Prvým aplikačným poznatkom výdavkových limitov je, že zavedenie nových trvalých výdavkov novou vládou v závere roka si vyžaduje najneskôr v nasledujúcom roku ich plné krytie novými opatreniami a to aj vtedy, ak by sa formálne zmestili do deficitu schváleného predchádzajúcou vládou.
Druhým aplikačným poznatkom je, že legislatívne schválené dočasne zvýšené dane nie sú trvalým konsolidačným opatrením, a preto nemôžu byť použité na krytie trvalých výdavkov cez aktualizáciu výdavkových limitov. Jednoducho, dočasné opatrenia a ani zníženie príspevkov do druhého piliera nie sú konsolidáciou, aj keby boli zabalené v balíčku s veľkým nápisom Lex konsolidácia. No a na záver sme tam, kde sme začali, teda pri hľadaní trvalých opatrení zlepšujúcich verejné financie. Čas ide proti nám. Najširší výber, ktorý je verejne v ponuke sú lego kocky úradníckej vlády. Ak by vláda nevedela nájsť politickú dohodu na preferovaných opatreniach, má možnosť siahnuť po kockách aj náhodným výberom.
