Rada pre rozpočtovú zodpovednosť (RRZ, Rada) bola v roku 2012 zriadená ústavným zákonom č. 493/2011 o rozpočtovej zodpovednosti (ÚZoRZ) ako nezávislý orgán monitorovania a hodnotenia vývoja hospodárenia Slovenskej republiky a hodnotenia plnenia pravidiel rozpočtovej zodpovednosti. Cieľom tohto komentára je poukázať na potenciálne zmeny, ktoré sa týkajú pôsobnosti Rady, ktoré by bolo potrebné prijať na posilnenie nezávislosti a fungovania Rady v súlade s požiadavkami smernice v rámci slovenskej legislatívy. Keďže Rada je zriadená ústavným zákonom, najvhodnejším a legislatívne najkorektnejším spôsobom, ako smernicu transponovať do našej legislatívy, by bola novelizácia ÚZoRZ. V porovnaní s obdobnými inštitúciami v iných krajinách má RRZ často dlhšiu tradíciu aj solídne vytvorenú reputáciu. Zmeny v slovenskej legislatíve preto nemusia byť také rozsiahle ako v niektorých iných krajinách.
Ondrej Trnený[1], Erik Bugyi[2]
Dňa 29. apríla 2024 schválila Rada EÚ komplexnú reformu rámca správy hospodárskych záležitostí a fiškálneho riadenia EÚ[3]. K reforme fiškálnych pravidiel došlo s cieľom zjednodušiť európske pravidlá a zabezpečiť postupné a udržateľné znižovanie verejného dlhu a deficitu členských krajín Európskej únie[4]. Súčasťou reformy je aj novelizovaná Smernica Rady 2011/85/EÚ o požiadavkách na rozpočtové rámce členských štátov (smernica), ktorá ukladá povinnosť členským štátom zriadiť nezávislú fiškálnu inštitúciu[5]. Smernica určuje minimálne podmienky pre ich nezávislosť a definuje minimálne úlohy, ktoré musí nezávislá fiškálna inštitúcia každého členského štátu spĺňať. Smernicu je potrebné transponovať do národnej legislatívy do 31. decembra 2025.
Nezávislé fiškálne inštitúcie majú pozitívny vplyv na zlepšenie transparentnosti rozpočtového procesu a na kvalitu prognóz používaných v rozpočtovom procese[6]. V Európskej únii existuje minimálne jedna takáto inštitúcia v každej krajine s výnimkou Poľska, kde sa v súčasnosti vytvára. Technické kapacity, rozsah úloh a miera nezávislosti nezávislých fiškálnych inštitúcií sú naprieč krajinami EÚ veľmi rozdielne. Smernica preto stanovuje minimálne štandardy pre ich fungovanie s cieľom posilniť ich fungovanie a prispieť k zlepšeniu rozpočtovacieho procesu členských krajín.
Minimálne požiadavky na nezávislé fiškálne inštitúcie členských štátov EÚ
Základnou požiadavkou smernice pre fungovanie nezávislej fiškálnej inštitúcie je, aby jej členovia boli vymenovaní transparentným procesom na základe ich skúseností a odborných spôsobilostí v oblasti verejných financií, makroekonómie alebo rozpočtového riadenia.
Ústavný zákon ustanovuje, že Rada má troch členov a ďalej definuje osoby, ktoré členov navrhujú a spôsob akým sa v Národnej rade SR členovia schvaľujú. Zákon doteraz neupravuje spôsob, akým má byť kandidát na člena navrhnutý, verejné vypočutie kvalifikovaných kandidátov nie je povinné. V súlade s najlepšou medzinárodnou praxou (odporúčania OECD) v roku 2020 vyhlásilo Ministerstvo financií SR verejné výberové konanie na funkciu predsedu Rady. Verejné vypočutie kandidátov, ktorí si podali prihlášky a spĺňali minimálne požiadavky viedla komisia, ktorej súčasťou boli aj členovia výboru Národnej rady SR pre financie a rozpočet. Uvedeného verejného vypočutia sa zúčastnil aj člen Rady, ktorý bol nominovaný neskôr v roku 2022, čím sa verejné vypočutie kandidátov stalo od roku 2020 dobrým štandardom.
V súlade so smernicou by bolo potrebné zaviesť povinnosť transparentného verejného výberu kandidátov na budúcich členov Rady[7]. ÚZoRZ tiež ustanovuje minimálne nároky na kandidáta, ktorý môže byť navrhnutý za člena Rady. Zákon stanovuje, aby takáto osoba mala aspoň vysokoškolské vzdelanie druhého stupňa a aspoň päť rokov praxe v oblasti finančníctva a makroekonómie. Bolo by preto vhodné rozšíriť okruh uznávanej praxe aj o oblasť rozpočtového riadenia.
Smernica zároveň definuje nasledovné znaky nezávislosti fiškálnych inštitúcií:
1. Neprijímanie pokynov od rozpočtových orgánov alebo iného subjektu
Základnou požiadavkou zabezpečenia nezávislosti fiškálnej inštitúcie je, aby neprijímala pokyny od rozpočtových orgánov dotknutého členského štátu alebo od iného verejného či súkromného subjektu. ÚZoRZ zriaďuje Radu ako nezávislý orgán, ale nešpecifikuje, čo konkrétne nezávislosť znamená[8]. Na druhej strane napríklad zákon o Národnej banke Slovenska (NBS), čo je zákon nižšej právnej sily ako ÚZoRZ, komplexne upravuje fungovanie NBS a bližšie definuje nezávislosť NBS[9]. Úpravou znenia ÚZoRZ, ktorá zabezpečuje nezávislosť Rady po vzore úpravy zo zákona o NBS, by došlo k ujasneniu a legislatívnemu spresneniu nezávislosti Rady.
2. Spôsobilosť verejne komunikovať
Nezávislé fiškálne inštitúcie by podľa smernice mali včas verejne komunikovať svoje hodnotenia a stanoviská. Cieľom verejnej komunikácie je zvýšiť transparentnosť rozpočtového procesu verejnej správy cez včasné informovanie verejnosti, tvorcov verejných politík, ako aj ostatných účastníkov so zreteľom na dlhodobú udržateľnosť verejných financií.
RRZ pravidelne hodnotí rozpočet verejnej správy, dlhodobú udržateľnosť verejných financií, dodržiavanie pravidiel rozpočtovej zodpovednosti a rozpočtovej transparentnosti[10], vplyvy významných legislatívnych zmien a opatrení na verejné financie.
S prihliadnutím na nové minimálne úlohy, ktoré smernica zavádza pre všetky európske nezávislé fiškálne inštitúcie, je potrebné zachovať možnosti Rady verejne komunikovať svoje stanoviská, hodnotenia a kvantifikácie. V tomto prípade aktuálne nie je potreba meniť ÚZoRZ.
3. Stabilné a transparentné financovanie
Smernica prikladá dôraz na stabilné a transparentné financovanie nezávislých fiškálnych inštitúcií, čo súvisí s potrebou zabezpečiť kontinuálne plnenie výkonu ich úloh, ako aj udržanie nezávislosti fiškálnych inštitúcií. Nezávislé fiškálne inštitúcie musia byť spôsobilé vykonávať minimálne úlohy vyplývajúce zo samotnej smernice ako aj z národnej legislatívy.
ÚZoRZ s cieľom ochrániť Radu pred zásahmi vlády do jej financovania stanovuje, že Rada je financovaná z rozpočtu Národnej banky Slovenska. Ak o to NBS požiada, sú jej tieto výdavky refundované Ministerstvom financií SR. Z pohľadu nezávislosti je preto kľúčové, že RRZ rokuje o svojom rozpočte priamo s NBS, pričom procesné detaily sú ponechané na dohodu medzi týmito inštitúciami. Požiadavku smernice je tak potrebné premietnuť takým spôsobom, ktorý by RRZ zabezpečil zo strany NBS predvídateľné financovanie zodpovedajúce úlohám na viacročnom horizonte, ktoré RRZ vykonáva, a zároveň boli transparentne uvedené princípy, akými sa rozpočet RRZ tvorí[11].
4. Zabezpečenie prístupu k informáciám
Podľa smernice včasné zabezpečenie prístupu k informáciám potrebným pre plnenie úloh nezávislých fiškálnych inštitúcií je jedným zo základných kameňov kvalitného fungovania nezávislých fiškálnych inštitúcií.
Aktuálne znenie ÚZoRZ ukladá Rade právo vyžadovať súčinnosť od všetkých subjektov verejnej správy pri poskytovaní údajov súvisiacich s pôsobnosťou Rady. Prax však ukázala, že takto formulované legislatívne znenie bolo vnímané niektorými subjektmi verejnej správy ako nedostatočné pre poskytnutie plnej súčinnosti a včasné poskytnutie všetkých dát a informácií, ktoré Rada potrebuje pre výkon svojho mandátu. Preto spolu s novelizáciou zákona o rozpočtových pravidlách verejnej správy, ktorou sa zaviedli limity verejných výdavkov, došlo v roku 2022 aj k novelizáciám viacerých zákonov[12].
S prihliadnutím na skúsenosti s aplikačnou praxou pri žiadostiach o poskytnutie potrebných údajov je nutné zdôrazniť potrebu novelizácie ÚZoRZ spôsobom, ktorý by zabezpečil RRZ prístup k dátam, ktoré potrebuje pre výkon svojej pôsobnosti, s ohľadom na potrebu RRZ pružne reagovať na požiadavky vyplývajúce zo smernice, z diania v národnej rade alebo z rokovaní vlády.
5. Externé hodnotenie
Smernica ukladá, aby nezávislé fiškálne inštitúcie podliehali pravidelným externým hodnoteniam. Východiskom hodnotenia by mohli byť medzinárodne dohodnuté štandardy, ako napríklad princípy definované Organizáciou pre hospodársku spoluprácu a rozvoj (OECD)[13].
ÚZoRZ neobsahuje povinnosť pravidelného externého hodnotenia RRZ[14]. Napriek tomu, fungovanie RRZ bolo z vlastného podnetu po prvýkrát hodnotené OECD počas roku 2019. Ďalšie externé hodnotenie fungovanie inštitúcie predpokladá RRZ v roku 2026.
Na dosiahnutie súladu so smernicou by preto bolo potrebné ÚZoRZ novelizovať spôsobom, ktorý zohľadní potrebu pravidelného externého hodnotenia fungovania Rady nezávislými hodnotiteľmi v súlade s medzinárodnými štandardmi a zároveň zabezpečí dostatočné zdroje pre vykonanie takéhoto hodnotenia.
Minimálne úlohy, ktoré musia nezávislé fiškálne inštitúcie členských krajín EÚ vykonávať:
1. Pravidelné, objektívne, komplexné ex post hodnotenie makroekonomických a rozpočtových prognóz používaných pri fiškálnom plánovaní.
Smernica upravuje požiadavku na pravidelné hodnotenie makroekonomických a rozpočtových prognóz používaných vo fiškálnom plánovaní inštitúciou nezávislou od orgánov, ktoré dané prognózy vypracúvajú.
Za účelom skvalitniť a stransparentniť proces zostavovania rozpočtu verejnej správy bol Ministerstvom financií SR (MF SR) zriadený Výbor pre makroekonomické prognózy (VpMP) a Výbor pre daňové prognózy (VpDP)[15]. Za prognózu výboru sa považuje prognóza MF SR, vypracovaná Inštitútom finančnej politiky, ktorú schválila nadpolovičná väčšina riadnych členov[16]. Rada je jedným z deviatich riadnych členov VpMP a jedným z ôsmich riadnych členov VpDP, ktorí posudzujú prognózu vypracovanú MF SR.
Keďže RRZ nevypracúva makroekonomickú, ani daňovú prognózu používanú v rozpočtovom procese, ale má expertízu v danej oblasti vyplývajúcu z členstva vo výboroch, ex post hodnotenie prognóz by mohlo byť v kompetencii RRZ. RRZ by tak najmenej raz za štyri roky vypracovala a zverejňovala komplexné hodnotenie makroekonomických a rozpočtových prognóz a v prípade, že by odhalila odchýlky opakujúce sa minimálne štyri roky po sebe, mohla by navrhnúť nápravné opatrenia tak, ako to vyžaduje smernica.
2. Vypracúvanie, posudzovanie alebo schvaľovanie ročných a viacročných makroekonomických prognóz
Ako jednu z hlavných úloh pre nezávislé fiškálne inštitúcie ustanovuje smernica vypracúvanie, posudzovanie alebo schvaľovanie viacročných makroekonomických prognóz, ktoré sa používajú v rozpočtovom procese.
Makroekonomické prognózy používané v rozpočtovom procese sú prognózy Výboru pre makroekonomické prognózy vypracované MF SR, ktoré schválila nadpolovičná väčšina riadnych členov tohto výboru. RRZ je len jedným z riadnych členov VpMP a pravidelne posudzuje realistickosť prognóz. Môže teda dôjsť k situácii, kedy by RRZ nepovažovala makroekonomickú prognózu výboru za realistickú, avšak mohla by byť nadpolovičnou väčšinou riadnych členov výboru prehlasovaná[17].
Aktuálne fungovanie výborov, kde RRZ ako jeden z riadnych členov posudzuje prognózy vypracované MF SR, preto spĺňa požiadavku smernice. Avšak, členstvo RRZ v rámci Výboru pre makroekonomické prognózy vyplýva len zo štatútu výboru. Bolo by preto potrebné ukotviť členstvo RRZ v prognostických výboroch priamo v ÚZoRZ. Je taktiež na zváženie, či by s cieľom posilniť dôveryhodnosť prognóz výborov[18] nemalo dôjsť k zmene postavenia RRZ v rámci výborov tak, aby názor RRZ nemohol byť prehlasovaný ostatnými členmi výborov, a to napríklad právom veta pri výrazných odchýlkach medzi jej odhadmi a vládou.
3. Monitorovanie dodržiavania numerických fiškálnych pravidiel špecifických pre jednotlivé štáty
Ustanovenia smernice vyžadujú, aby nezávislé fiškálne inštitúcie monitorovali dodržiavanie numerických fiškálnych pravidiel špecifických pre jednotlivé členské štáty.
RRZ monitoruje dlhodobú udržateľnosť verejných financií[19], plnenie pravidiel rozpočtovej zodpovednosti a plnenie pravidiel rozpočtovej transparentnosti[20], kde vyhodnocuje aj dodržiavanie ustanovení tzv. dlhovej brzdy a plnenie limitu verejných výdavkov. Keďže RRZ v súčasnosti monitoruje dodržiavanie domácich numerických fiškálnych pravidiel, nie je potrebná žiadna legislatívna zmena.
4. Plnenie úloh vyplývajúcich z novelizovaného znenia Paktu stability a rastu:
- Smernica dáva členským štátom možnosť, aby požiadali domácu nezávislú fiškálnu inštitúciu (v rámci výročnej správy o pokroku pri vykonávaní národného strednodobého fiškálno-štrukturálneho plánu) o posúdenie súladu výsledku hospodárenia verejnej správy s trajektóriou vývoja čistých výdavkov stanovenou Radou EÚ. Nezávislé fiškálne inštitúcie môžu vypracovať analýzu faktorov, ktoré zapríčinili možnú odchýlku od trajektórie čistých výdavkov.Toto ustanovenie už bolo premietnuté do národnej legislatívy ako súčasť novelizácie limitu verejných výdavkov v roku 2024. Podľa zákona o rozpočtových pravidlách verejnej správy RRZ posudzuje súlad výsledku rozpočtového hospodárenia s trajektóriou vývoja čistých výdavkov, ako aj plnenie limitu verejných výdavkov a analyzuje faktory, ktoré sú základom odchýlky od trajektórie vývoja čistých výdavkov. Toto hodnotenie RRZ zverejní po prvýkrát počas roka 2025.
- Smernica taktiež umožňuje členským štátom požiadať nezávislú fiškálnu inštitúciu o stanovisko k makroekonomickej prognóze a makroekonomickým predpokladom[21] použitým ako základ pre trajektóriu vývoja čistých výdavkov pri predkladaní národného strednodobého fiškálno- štrukturálneho plánu alebo predkladaní revidovaného plánu. Od 1. mája 2032 budú mať nezávislé fiškálne inštitúcie povinnosť takéto stanoviská vypracovať[22].RRZ nebola zo strany ministerstva financií požiadaná o vydanie stanoviska k makroekonomickej prognóze a jej predpokladom použitým pre výpočet trajektórie čistých výdavkov predloženej ako súčasť prvého strednodobého fiškálno-štrukturálneho plánu[23].Rada má spôsobilosť a skúsenosti na hodnotenie makroekonomických prognóz a makroekonomických predpokladov použitých pre stanovenie trajektórie vývoja čistých výdavkov v rámci národného strednodobého fiškálno-štrukturálneho plánu, keďže už v súčasnosti pravidelne hodnotí makroekonomické prognózy Výboru pre makroekonomické prognózy, ktoré sa používajú v rozpočtovom procese. Nad rámec smernice by preto bolo vhodné, aby Rada automaticky, už teraz a nie až od roku 2032, poskytovala svoje stanovisko a vláda/ministerstvo financií ho museli zohľadniť pri príprave národného strednodobého fiškálno-štrukturálneho plánu.
- Postup pri nadmernom deficite (EDP)[24] vyžaduje od členského štátu vypracovanie správy ohľadne opatrení, ktoré prijal a plánuje prijať v súvislosti s EDP. Smernica zavádza možnosť, nie povinnosť, aby členský štát mohol požiadať nezávislú fiškálnu inštitúciu o vypracovanie správy o dostatočnosti plánovaných a prijatých opatrení vzhľadom na cieľ zníženia deficitu, resp. odchodu z EDP.RRZ v rámci monitorovania vývoja verejných financií posudzuje vplyvy prijatých opatrení a preto by nešlo z pohľadu rozsahu vykonávaných činností o novú úlohu. RRZ však momentálne nemá legislatívou stanovenú povinnosť vypracovať správu, ktorá by hodnotila prijaté alebo plánované opatrenia v súvislosti s EDP.
5. Posudzovanie konzistentnosti, súdržnosti a účinnosti vnútroštátneho rozpočtového rámca
Smernica taktiež zavádza povinnosť vyhodnocovať konzistentnosť, súdržnosť a účinnosť domáceho fiškálneho rámca.
RRZ v rámci správy o hodnotení plnenia pravidiel rozpočtovej zodpovednosti a rozpočtovej transparentnosti vyhodnocuje dodržiavanie ustanovení ÚZoRZ. Ide najmä o dodržiavanie limitu na dlh verejnej správy, dlh územnej samosprávy, limitu verejných výdavkov a monitoruje dodržiavanie ustanovení ohľadom povinnosti zverejňovania informácií.
Plnenie týchto úloh však nemožno považovať za ekvivalent komplexného hodnotenia celého fiškálneho rámca Slovenska, keďže vyhodnocovanie, ktoré robí Rada aktuálne je len čiastkové. V prípade doplnenia novej úlohy Rady do legislatívy by Rada mohla periodicky komplexne posudzovať domáci fiškálny rámec, napríklad raz za štyri roky.
6. Účasť – na základe pozvania – na pravidelných vypočutiach a diskusiách v národnom parlamente
Smernica vyžaduje úpravu národnej legislatívy spôsobom, ktorá zabezpečí pravidelnú účasť RRZ na rokovaniach Národnej rady SR. V súlade s ustanoveniami ÚZoRZ Rada predkladá správu o hodnotení plnenia pravidiel rozpočtovej zodpovednosti a pravidiel rozpočtovej transparentnosti na rokovanie NR SR. Predseda RRZ túto správu potom uvádza priamo na rokovaní NR SR. V ostatných prípadoch sa účasť RRZ v parlamente nevyžaduje. Už v súčasnosti sa však členovia Rady na pozvanie predsedu výboru NR SR pre financie a rozpočet zúčastňujú aj rokovaní tohto výboru k rôznym iným témam[25] týkajúcich sa rozpočtového procesu a stavu verejných financií. Je na zváženie, či by v súlade s niekoľkoročnou praxou nemala byť účasť RRZ povinná pri predložení najdôležitejšieho pravidelného zákona o verejných financiách – zákona o štátnom rozpočte – na rokovaní výboru NR SR pre financie a rozpočet (tak ako je to v prípade NKÚ).
7. Princíp dodržuj alebo vysvetľuj[26] – zavedenie, resp. rozšírenie povinnosti pre členské štáty reagovať na hodnotenia nezávislých fiškálnych inštitúcií vyplývajúce z úloh ustanovených smernicou
Smernica taktiež zavádza princíp dodržuj a vysvetľuj pre členské štáty v súvislosti so stanoviskami nezávislých fiškálnych inštitúcií, ktorých plnenie vyplýva z minimálnych úloh, ktoré smernica nezávislým fiškálnym inštitúciám ukladá. Ide o úlohy súvisiace s posudzovaním alebo schvaľovaním makroekonomických prognóz, monitorovaním dodržiavania vnútroštátnych numerických fiškálnych pravidiel, plnením nových úloh vyplývajúcich z novelizovaného znenia Paktu stability a rastu, posudzovanie konzistentnosti a účinnosti domáceho fiškálnych pravidiel (ide o úlohy opísané v bodoch 2 až 5 tohto komentára). Uvedené vysvetlenie je verejné a predkladá sa dva mesiace od vydania príslušných hodnotení nezávislej fiškálnej inštitúcie.
Ministerstvu financií v súčasnosti vyplýva povinnosť reagovať na stanovisko RRZ len v súvislosti s hodnotením významnej odchýlky od strednodobého rozpočtového cieľa, ktorá sa však nevyhodnocuje od spustenia všeobecnej únikovej klauzuly pravidiel Paktu stability a rastu v roku 2020.
Je preto potrebná úprava národnej legislatívy, ktorá stanoví povinnosť pre vládu dodržiavať princíp dodržuj alebo vysvetľuj v oblasti úloh nezávislých fiškálnych inštitúcií stanovených smernicou. Vláda by mala vysvetliť svoje konanie v súvislosti so závermi hodnotenia alebo stanoviska RRZ do dvoch mesiacov od jeho zverejnenia.
Záver
V súvislosti s novelizovanou Smernicou Rady EÚ o požiadavkách na rozpočtové rámce členských štátov a potreby jej transpozície do národnej legislatívy do 31. decembra 2025 by bolo žiadúce pristúpiť k zapracovaniu zmien do národného rozpočtového rámca prostredníctvom novelizácie ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti. Novelizované znenie smernice prináša z pohľadu RRZ ako nezávislej fiškálnej inštitúcie zmeny, ktoré stanovujú minimálne požiadavky na nezávislosť fiškálnych inštitúcií v rámci EÚ s cieľom zabezpečiť ich efektívne fungovanie. Zároveň smernica prináša zoznam úloh, ktoré by mali všetky takéto inštitúcie naprieč členskými štátmi vykonávať ako minimum v rámci svojho mandátu. Potrebné zmeny sú sumarizované v nasledovnej tabuľke:
