Príhovor predsedu RRZ Jána Tótha v NR SR

Vážený pán predsedajúci, vážené pani poslankyne, vážení páni poslanci,

dovoľte mi, aby som stručne uviedol správu o hodnotení plnenia pravidiel rozpočtovej zodpovednosti a rozpočtovej transparentnosti za minulý rok, ako to od nás vyžaduje ústavný zákon o rozpočtovej zodpovednosti.

Článok 55a Ústavy SR ukladá Slovenskej republike „chrániť dlhodobú udržateľnosť svojho hospodárenia, ktoré sa zakladá na transparentnosti a efektívnosti vynakladania verejných prostriedkov“. Ústava ukladá Rade pre rozpočtovú zodpovednosť povinnosť prispievať k podpore pravidiel rozpočtovej zodpovednosti. Spôsob, ako vieme napĺňať toto ústavné poslanie, spočíva v objektívnom hodnotení stavu udržateľnosti, ktorý sa opiera o nezávislosť RRZ a transparentné postupy našich hodnotení.

Žiaľ, aj tentoraz v správe konštatujeme, že hlavný cieľ rozpočtovej zodpovednosti, ktorým sú udržateľné verejné financie, nebol v roku 2023 dosiahnutý. Ukazovateľ dlhodobej udržateľnosti dosiahol koncom minulého roka hodnotu 6,2 % HDP. Znamená to, že dlhodobá udržateľnosť sa posunula hlboko do pásma vysokého rizika. (pozri graf č.1 na str.6, vysoké riziko je od 5% HDP).

Výška dlhu bola aj v roku 2023 v najvyššom, piatom sankčnom pásme dlhovej brzdy. Dlh na konci roku 2023 bol na základe revidovaných údajov z októbra 2024 na úrovni 56,1 % HDP, pričom hranica piateho sankčného pásma začínala od úrovne 54 % HDP. V strednodobom horizonte RRZ odhadovala, že bez dodatočných konsolidačných opatrení by hrubý dlh kumulatívne vzrástol zo spomínaných približne 56 % HDP na konci roku 2023 na úroveň 66,8 % HDP v roku 2028, teda o takmer 11 % HDP. Takéto smerovanie by bolo dlhodobo neudržateľné.

A pritom už prebiehajúca demografická zmena si vyžiada vysoký nárast nákladov v dôchodkovom systéme a systémoch zdravotnej a sociálnej starostlivosti. A to zároveň v čase, keď dôjde k zníženiu podielu ekonomicky aktívneho obyvateľstva. To hovorili demografické projekcie spred 20 rokov, to hovoria aj dnešné odhady. Nemôžeme preto hovoriť, že sú prekvapením. A voči tomuto trendu sme mali mať navyše v tomto roku podľa odhadov Európskej komisie 2. najvyšší deficit v rámci EÚ.

Tento rok sme bohužiaľ nevyužili na trvalé ozdravovanie verejných financií, nakoľko veľa príjmových opatrení bolo dočasného charakteru a voči tomu sa prijímali nové trvalé výdavkové opatrenia. Verejné financie sú tak aj v tomto roku naďalej hlboko v pásme vysokého rizika a bezodkladne vyžadujú ozdravenie.

Minulý týždeň vláda SR schválila v návrhu rozpočtu ambiciózny objem nových opatrení v sume až 2,7 mld. eur a poslala ho do parlamentu. V porovnaní s opatreniami prijatými na rok 2024 – kde podstatnú časť tvorili dočasné alebo postupne vyklesávajúce príjmové opatrenia – je balíček na rok 2025 zložený predovšetkým z trvalých opatrení, ktoré by mali znamenať trvalé zlepšenie stavu verejných financií niekde bližšie k spodnej hranici vysokého rizika dlhodobej udržateľnosti. Avšak vláda plánuje znížiť deficit len o 1,7 mld. eur. Deficit tak stále ostane výrazne vzdialený od maximálne povolených 3% HDP, podľa vládou schváleného návrhu rozpočtu na úrovni 4,7% HDP. Keďže konsolidácia bude musieť pokračovať aj v ďalších rokoch smerom k znižovaniu deficitu pod 3% HDP do konca volebného obdobia, bolo by vhodné využiť konsolidačné opatrenia v čo najväčšej miere na trvalé ozdravenie verejných financií a nie na nové trvalé výdavky. O to menej bolestivé potom budú musieť byť opatrenia prijímané v ďalších rokoch. Väčšina schválených opatrení pre rok 2025 je totiž spomedzi možných opatrení skôr ľahšie dosiahnuteľná – napríklad výraznejšie zvyšovanie základnej sadzby DPH, čo prirodzene limituje priestor využiť rovnaké opatrenia opakovane aj do budúcnosti.

RRZ pripomína, že najlepší prístup, ako dosahovať dlhodobú udržateľnosť a čo najviac sa vyhýbať bolestivým a nákladným konsolidáciám, je kvalitný mix konsolidačných opatrení čo najmenej znižujúci budúci rastový potenciál ekonomiky, štrukturálne reformy na zvýšenie ekonomického rastu, prijímanie fiškálne zodpovedných opatrení v kľúčových oblastiach, ako sú dôchodky, zdravotná a dlhodobá starostlivosť, zlepšovanie výberu daní a odvodov, ako aj trvalá vysoká kultúra rozpočtovej zodpovednosti. Zároveň prvotné tlmiace efekty konsolidácie na ekonomiku by mali byť čo najviac vyvážené plným a efektívnym čerpaním európskych peňazí, vrátane Fondu obnovy. Takýto prístup uzdravovania verejných financií by nebol v rozpore, ale naopak v súlade s rozvíjaním sociálneho systému, zdravotníctva, školstva a infraštruktúry. Trvalá snaha o udržateľné verejné financie dlhodobo nejde na úkor krajiny a jej obyvateľov, naopak, je stabilizujúcim prvkom, ktorý uľahčuje prechádzanie krízami a napomáha konzistentnej tvorbe potrebných politík. A v budúcnosti sa tak vyvarujeme konsolidačným šokom ako sme ich mohli pozorovať napríklad v Grécku.

Objektívne ide o politicky náročný proces. Ideálne je plánovanú trvalú konsolidáciu vždy začať adresným odstránením identifikovaných neefektivít vo verejných výdavkoch na základe analýz napríklad Hodnoty za peniaze. Samozrejme, úspory nemusia byť dostupné v požadovanom objeme a ani hneď nasledujúci rok. Preto zvyšok treba doplniť ďalšími šetriacimi opatreniami na výdavkoch a zvyšovaním príjmov. Musíme držať palce poslancom Národnej rady SR, aby bol prijatý štátny rozpočet vhodnou liečbou, ktorá odštartuje niekoľkoročné ozdravenie verejných financií. Netreba pri tom však zabúdať na ochranu dlhodobej konkurencieschopnosti ekonomiky, aby sme sa nedostali do konsolidačnej pasce, ktorá by si kvôli znižovaniu budúceho dlhodobého rastu vyžadovala dodatočnú konsolidáciu.

Z pohľadu prisvojovania si kultúry rozpočtovej zodpovednosti máme veľké rezervy, ako to detailne ukazuje aj naša aktuálna Správa o hodnotení plnenia pravidiel rozpočtovej zodpovednosti a transparentnosti. Čisto formalistický prístup k dlhovej brzde nestačí, nutné je reálne plnenie zmodernizovaných pravidiel rozpočtovej zodpovednosti.

Dovoľte mi uviesť zopár príkladov.

Podľa ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti mala realizácia opatrení vyplývajúcich z prekročenia sankčných pásiem dlhovej brzdy viesť k znižovaniu úrovne zadlženosti štátu na bezpečnú úroveň. Z dlhovej brzdy opakovane vyplývala pre vládu povinnosť predkladať dokument k zdôvodneniu výšky dlhu verejnej správy a návrhu opatrení na jeho zníženie. No tento materiál už pravidelne neobsahuje postačujúce množstvo konkrétnych opatrení na zníženie dlhu, čím nedochádza k reálnemu plneniu cieľa sankcií, ktorým je zníženie dlhu verejnej správy pod sankčné pásma. Dokument týkajúci sa dlhu za rok 2022 dokonca nebol vôbec predložený v minulom roku. Vláda ho predložila až v júli 2024 kumulatívne za roky 2022 a 2023, čo ústavný zákon neumožňuje a bol len formálne prerokovaný v pléne pred vyše mesiacom.

Vláda v máji 2023 taktiež na základe ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti viazala 3 % z výdavkov štátneho rozpočtu, avšak urobila tak na položkách, ktoré neznížili výsledný deficit verejnej správy. Opätovne išlo iba o formálne splnenie ustanovenia ústavného zákona bez vplyvu na zníženie dlhu verejnej správy.

Vláda takisto formálne splnila predloženie vyrovnaného rozpočtu, ktorý však dosiahla zjednodušeným spôsobom, ktorý by podľa jej vlastných slov ohrozil fungovanie základných úloh štátu. Zároveň pre novú vládu následne nepripravila ani alternatívny rozpočet s realistickým plánom konsolidácie.

Toto sú príklady, ktoré dokumentujú, že k plneniu sankcií vyplývajúcich zo zákona o rozpočtovej zodpovednosti dochádza len formálne. Vplyv dlhovej brzdy na zníženie dlhu bol tak minimálny. Aj preto vznikol už pred štyrmi rokmi návrh novely zákona, ktorý by zmodernizoval dlhovú brzdu, upravil ju podľa požiadaviek praxe, ako vyplynuli za dekádu jej účinnosti. Žiaľ, len z čisto politických dôvodov k prijatiu tejto zmeny stále neprišlo a úradnícka vláda hlasovanie o tejto novele v 2. čítaní len posunula do tohto volebného obdobia.

V našej správe dokumentujeme aj niektoré nedostatky pri dodržiavaní pravidiel rozpočtovej zodpovednosti. Spomeniem napríklad fakt, že rozpočet verejnej správy nebol zostavený v súlade s rozpočtovými cieľmi na roky 2024 až 2026. V roku 2024 bol cieľ rozpočtu stanovený vládou naplnený len vďaka nesprávnemu zaznamenaniu financovania časti energopomoci zo zdrojov EÚ, čo však vzhľadom na načasovanie pomoci v roku 2023 bolo v rozpore s princípmi európskej metodiky ESA2010, na čo sme vopred upozorňovali.

Príbehom, ktorý zapadá do tejto témy, je aj osud výdavkových limitov. Spomínaný ústavný zákon o rozpočtovej zodpovednosti predpokladal od samého začiatku výdavkové limity ako hlavný operačný nástroj pre dosiahnutia zdravých verejných financií. K uzákoneniu limitu verejných výdavkov však došlo až po 11 rokoch od schválenia ústavného zákona. Limity sa s účinnosťou od 1. apríla 2022 stali hlavným rozpočtovým nástrojom na dosiahnutie dlhodobej udržateľnosti verejných financií, no v takejto podobe ostali platné len do 31. júla 2024. Počas ich dvojročnej účinnosti tak nedošlo k efektívnej aplikácii pravidla a k záväznému použitiu limitu verejných výdavkov ako hlavného nástroja na zabezpečenie dlhodobej udržateľnosti. Zrušenie národných limitov tak bolo významným oslabením fiškálneho rámca.

Bez národného limitu sa tak bude prihliadať len na nové európske pravidlá. RRZ však poukazuje na riziká, či tieto pravidlá budú v praxi v budúcnosti lepšie fungovať ako doterajšie nie veľmi účinné európske pravidlá. Európske pravidlá sa vyznačujú zdĺhavým procesom korekcie v prípade ich nedodržiavania, menšou precíznosťou proti možnému obchádzaniu, ale aj vyššou rigiditou v prípade kríz. Ide o univerzálne pravidlá navrhované pre širokú skupinu krajín, pričom takmer všetky majú lepšiu dlhodobú udržateľnosť a zároveň menšiu demografickú krízu pred sebou. Zároveň tieto európske pravidla nie sú priamo naviazané na dlhodobú udržateľnosť a z tohto dôvodu má RRZ obavu, že zrušenie pôvodných výdavkových limitov môže odporovať článku 55a Ústavy SR a ústavnému zákonu o rozpočtovej zodpovednosti.

Vážený pán predsedajúci, vážené pani poslankyne, vážení páni poslanci,

Správa o hodnotení plnenia pravidiel rozpočtovej zodpovednosti a rozpočtovej transparentnosti za minulý rok vzhľadom na stav verejných financií nie je príjemným čítaním. Exaktne však odzrkadľuje situáciu, v ktorej sa nachádzame a perspektívu, ktorej čelíme.

Čaká nás náročné a dlhodobé ozdravovanie verejných financií. Ako vidíte na našom hlavnom grafe č. 1, ešte v rokoch 2015-2016 sme mali nízke riziko dlhodobej udržateľnosti verejných financií. Odklon od tohto vývoja nastal najmä od roku 2018, kedy RRZ aj MFSR podľa európskych pravidiel skonštatovali, že verejné financie sa výrazne odchýlili od trajektórie smerujúcej k vyrovnanému rozpočtu. K náprave však už do prepuknutia pandémie bohužiaľ nedošlo. Najväčšie medziročné zhoršenie ukazovateľa dlhodobej udržateľnosti tak nastalo v roku 2019, kedy okrem dekonsolidačnej rozpočtovej politiky sa prejavili najmä opatrenia podkopávajúce finančnú udržateľnosť dôchodkového systému. Už od začiatku roku 2020 sme tak prekročili zónu vysokého rizika udržateľnosti a Európska komisia nás na základe vtedajších zmien v dôchodkoch vyhodnotila ako jednu z krajín s dlhodobo najhoršími verejnými financiami. Navyše verejným financiám prirodzene neprospeli ani následné krízy, ani predvolebné a povolebné rozhodnutia, ktoré postupne zvyšovali deficit počas minulého roku. Už prijatím štátneho rozpočtu pre rok 2023 došlo k nárastu deficitu na 4,4% HDP v máji. Následne po výmene vlády najmä zmeny prijaté predvolebným parlamentom zvýšili deficit na 4,8% HDP. Povolebné opatrenia tento deficit ešte navýšili na výsledných 5,2% HDP. Bohužiaľ ani tento rok, hoci energokríza už takmer odznela, sa nevyužil na trvalé ozdravovanie verejných financií a podľa našich odhadov, ako aj MF sa tento ročný deficit má zvýšiť na 5,8% HDP. Dostali sme sa tak na trestnú lavicu rozpočtových hriešnikov Európskej únie. Aj to je výsledkom dlhodobo podceňovanej kultúry zodpovednosti voči prijatým pravidlám rozpočtovej zodpovednosti.

Je preto dôležité, že v súčasnosti celé politické spektrum chápe akútnu potrebu ozdravovania verejných financií.

Jedným z krokov zlepšovania tejto kultúry by bol aj široký politický konsenzus, ktorý by umožnil pristúpiť k modernizácii konceptu dlhovej brzdy. Tak, aby lepšie reflektovala potrebu efektívneho riadenia likvidity a najmä, aby sa dlhová brzda stala spolu s výdavkovými limitmi efektívnym nástrojom zlepšovania dlhodobej udržateľnosti. K tomu je potrebná aj zmena prístupu vlád a parlamentu, aby namiesto často len formálneho prístupu, ktorý neplní účel zákona, dochádzalo k reálnemu zlepšovaniu zdravia verejných financií.

Bolo by veľmi vítané, keby na pôde NR SR vzišla iniciatíva obnoviť túto myšlienku.

Ďakujem za pozornosť.